Sysav och den ansiktslösa byråkratins problem (del 2)

Läs del 1 här.

Detta inlägg är en fortsättning på mitt förra inlägg om Sysavfallet, som nu ligger i Högsta förvaltningsdomstolen, och de eventuella konsekvenser en negativ dom kommer att få. Här vill jag lyfta upp frågan om hur svårt det är att peka ut ansvar för effekterna av en negativ dom, och ställa frågan ifall Sysavfallet rent av kan säga oss något om EU-samarbetets utmaningar i stort?

I min avhandling har jag visat hur EU:s konkurrenspolitik vilar på ett antagande om att fri konkurrens leder till den mest effektiva produktionen av varor och tjänster. Detta antagande ligger till grund för upphandlingsreglerna, som utgår från att offentliga verksamhet mer effektiv om den upphandlas i fri konkurrens. Utifrån detta perspektiv skulle en konkurrensutsättning av Sysavs verksamhet leda till en billigare och bättre avfallshantering.

Detta perspektiv kan ställas emot följande beskrivning ur OFUKI-utredningen:

…Sverige (är) bland de mest framstående länderna i världen när det gäller effektiva lösningar inom fjärrvärme, vattenrening och avfallshantering. Till viss del har detta sin grund i en god kommunal planering där avfall, fjärrvärme och även vattenförsörjning hanterats samlat och ofta i kommunala bolag där omfattande värden avseende infrastrukturen inom dessa områden har byggts upp och samordnats i syfte att nå högt ställda miljömål.

Enligt denna analys så är det alltså inte konkurrens, utan samordning och gemensam kommunal planering som leder till en effektiv användning av offentliga medel. Om detta stämmer skulle ett upphandlingskrav eventuellt kunna bryta upp detta effektiva samarbete med en sämre avfallshantering och negativa effekter på miljön till följd.

Konkurrensverket har framfört att frågan om vilka hypotetiska effekter beslutet skulle få inte kan besvaras i detta mål. Deras uppgift är att se till att offentliga myndigheterna inte kringgår upphandlingsreglerna med konstlade upplägg.

Medan detta kan ses som en rimlig hållning för en tillsynsmyndighet kvarstår frågan vem som ska ta ansvar för domens eventuella konsekvenser. Är det EU? Som med sin konkurrenslagstiftning tvingar ut offentliga verksamheter på marknaden? Är det den svenska regeringen och riksdagen, som genom att överimplementera EU:s direktiv skapat en onödigt strikt upphandlingslagstiftning? Eller ligger ansvaret hos de svenska domstolarna, som ansvarar för regelverkets tolkning i svenska konflikter?

Kanske bör en del av ansvaret läggas hos privata intresseorganisationer som Den nya välfärden som bedrivit effektiva kampanjer mot offentlig verksamhet på europeisk såväl som nationell nivå? Och hur ska vi förstå Konkurrensverkets roll? Som neutral tillsynsmyndighet eller en pådrivande aktör med en marknadsliberal agenda? Här finns viktiga frågor för framtida forskning att reda ut om inflytande, ansvar och ansvarsutkrävande.

Kan Sysavfallet kanske också säga oss något om EU projektets utmaningar i stort? Det komplexa flernivåstyre som Sysavfallet illustrerar kan liknas vid filosofen Hannah Arendts beskrivning av byråkrati som en ”styrelseform där ett komplicerat system av administrativa organ härskar och där ingen enskild, varken en enväldig eller en medlem av en elitgrupp, varken få eller många, kan ställas till ansvar”.

Arendt menade att ett mer rättvisande namn på ett sådant system borde vara nullokrati – ingenmansvälde – som enligt henne är en form av tyranni eftersom det inte går att göra motstånd eller förändra en maktutövning som inte går att spåra till någon tydligt identifierbar källa. Hon fortsätter med att beskriva de våldsamma reaktioner som ett sådant system kan väcka:

(O)möjligheten att placera ansvar och identifiera motståndaren, är en av de verksammaste drivkrafterna till de världsomfattande revolterna, en av orsakerna till deras förvirrade karaktär och dess farliga tendens att bryta sig loss från varje form av kontroll och löpa amok.

Jag försöker inte påstå att högsta förvaltningsdomstolens avgörande i Sysav-fallet kommer att innebära startskotten på en okontrollerbar världsrevolt. Snare kommer domen troligtvis läggas till högen av små, obemärkta avgöranden som gradvis förskjuter politiken i en viss riktning. Samtidigt är det svårt att läsa Arendts beskrivning av reaktionerna på det byråkratiska ingenmansväldet utan att tankarna förs till EU:s växande legitimitetskris i form av Brexit, samt växande populism och ”anti-etablissemang”-tendenser.

Om ansiktslös, byråkratisk maktutövning är problemet, vad är i så fall lösningen? Sociologen Paul du Gay har argumenterat för att problemet inte är för mycket byråkrati, utan snarare för lite politik. Byråkrati är ett effektivt verktyg i den demokratiska styrkedjan för att upprätthålla principer om rättsäkerhet och transparens. I detta system är det tänkt att politikerna ska ta ansvar för politikens målsättningar och konsekvenser. Byråkratins tyranni som Arendt beskriver uppstår alltså först när politikerna drar sig undan och byråkraterna blir de egentliga beslutsfattarna.

En del i att återskapa förtroendet för det politiska systemet, på europeisk och nationell nivå, kan alltså vara att politisera upphandlingspolitiken, och även konkurrenspolitik i bredare mening. För att detta ska bli möjligt måste vi våga problematisera och diskutera föreställningen om att fri konkurrens alltid är det bästa sättet att fördela samhällets resurser. Ett sätt att bredda diskussionen är att påminna om vad syftet med en offentlig tjänsteproduktion är i första taget. Som en moderat politiker i Vellinge, tidigare rankad som Sveriges mest företagsvänliga kommun, säger i en intervju i Sydsvenskan 2008: ”Jag tycker att kommuner kan utsättas för konkurrens på de flesta områden men inte avfallshantering. Det är liksom vatten ett samhällsansvar.”

Linda Nyberg är forskare vid statsvetenskapliga institutionen i Lund. Hon jobbar för tillfället med ett projekt om byråkratisering och regelförenkling. Hennes tidigare arbete rör frågor om makt, demokrati och styrning med ett särskilt fokus på konkurrenspolitik och marknadsreformer.

Co Authors :