Detta inlägg är samförfattat av Christer Karlsson, Moa Mårtensson och Thomas Persson.*

Nyligen presenterade den parlamentariska EU-kommittén sitt betänkande EU-arbetet i riksdagen, som haft till uppdrag att se över riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén föreslår få förändringar utan konstaterar istället ”att riksdagens arbetsformer när det gäller EU-frågorna i huvudsak är adekvata i fråga om såväl hur de är reglerade som hur reglerna tillämpas.” Men kommittén behandlar inte den fråga som är allra mest central för demokratin: Gör riksdagens EU-arbete det möjligt för väljarna att se tydliga alternativ i EU-politiken?

Det är uppenbart att kommittén primärt värnar om riksdagens möjligheter att kontrollera regeringen och påverka svenska ställningstaganden i EU-samarbetet. Men riksdagen har också till uppgift att tydligöra för väljarna vilka alternativen i EU-politiken är. För en fungerande demokrati krävs nämligen att väljarna har valmöjligheter, annars riskerar val att reduceras till symbolhandlingar utan verklig påverkan på samhällsutvecklingen.

Nyckelbegreppet i detta sammanhang är således förekomsten av politisk opposition. Som den amerikanske statsvetaren Robert Dahl en gång påpekade i boken Political Opposition in Western Democracies är opposition ”nära nog det mest utmärkande kännetecknet för demokrati.” Denna viktiga utgångspunkt berör EU-kommittén endast i förbigående i sitt betänkande. Utan kunskap om huruvida riksdagen ger tillräckliga möjligheter för partierna att formulera alternativ i svensk EU-politik saknar vi därför en viktig pusselbit för att förstå om riksdagens EU-arbete fungerar tillräckligt väl. Så frågan är: finns det någon opposition i svensk EU-politik?

I en nyligen publicerad rapport till Sieps (Svenska institutet för europapolitiska studier) har vi undersökt förekomsten av opposition i den svenska EU-politiken under perioden 1995–2016. Vi har valt att studera riksdagens EU-nämnd, som är det enskilt viktigaste forumet för den dragkamp som pågår mellan regering och riksdag kring EU-frågor, även om politisk opposition kan uppträda i många andra sammanhang.

Vår studie tar itu med den motsägelsefulla bild som finns i tidigare forskning om relationen mellan regering och opposition i svensk EU-politik. Föreställningen om en EU-nämnd som präglas av tydliga konfliktlinjer mellan regering och opposition, motsättningar som dessutom tenderar att växa sig starkare över tid, har bl a hävdats av statsvetaren Karl Loxbo. Denna uppfattning står i motsats till bilden av en passiv och illa informerad riksdag som i praktiken ger regeringen fria händer att styra EU-politiken efter eget behag, vilket bl a tidigare riksdagsledamoten och ekonomen Anne-Marie Pålsson hävdat.

Våra resultat visar att den vanligaste typen av uttalanden som görs i EU-nämnden är de som antingen innehåller kritik mot den uppfattning regeringen företräder eller som presenterar alternativ till denna linje – det vi här kallar opposition. Av de över 6000 uttalanden från EU-nämndens ledamöter som vi studerat kan nästan hälften (48,5 procent) räknas till denna kategori. Det är också anmärkningsvärt att dessa uttryck för oenighet är mycket mer vanligt förekommande än uttalanden som ger uttryck för stöd till regeringen. Sådana uttalanden utgör bara 11,1 procent av det totala antalet uttalanden. Utöver opposition och stöd finns det en stor del uttalanden från EU-nämndens ledamöter som innehåller mer neutrala frågor, påpekanden eller klargöranden. Sammanlagt hör 40,4 procent av alla uttalanden till kategorin övrigt.

Dessa resultat står i strid med den ofta framförda uppfattningen att det finns ett underskott på politisk opposition i svensk EU-politik. Tvärtom tyder resultaten på att EU-politiken präglas mer av oenighet och konflikt än av samsyn och konsensus.

Ett annat vanligt förekommande påstående är att den politiska oppositionen i etablerade demokratier sedan en lång tid tillbaka är på tillbakagång. Hur ser det då ut i svensk EU-politik? Det är tydligt att våra data inte ger stöd åt uppfattningen att opposition generellt är på tillbakagång. Andelen opposition i EU-politiken har varierat över tid sedan 1995 då Sverige blev medlem i EU. Efter en nedgång under perioden 2002–2010 har vi sett att oppositionsyttringarna åter ökar.

I figur 1 illustreras utvecklingen av oppositionsyttranden över tid i förhållande till de uttalanden i EU-nämnden som ger uttryck för stöd respektive neutrala frågor och påpekanden. Under mandatperioderna Persson III (2002–2006) och Reinfeldt I (2006–2010) var andelen oppositionsyttranden förvisso i avtagande och sjönk då till sin lägsta nivå runt 40 procent. Men därefter har trenden tvärtom varit stigande, för att nå sin högsta nivå under regeringen Löfven (2014–2018). Andelen oppositionsyttranden från EU-nämndens ledamöter var då 57 procent. Våra resultat ger därmed inte stöd till uppfattningen att oppositionen inom EU-politiken minskar. Tvärtom har den istället blivit vanligare under senare år.

Figur 1. Andelen uttalanden i EU-nämnden som ger uttryck för opposition, stöd respektive övrigt 1995–2016 (%)

Vår analys visar också att det finns betydande variation mellan partier och politikområden. Exempelvis har systemkritiska uttalanden riktade mot EU ökat från och med 2010, bland annat till följd av Sverigedemokraternas intåg i riksdagen. Studien visar dock att merparten av den opposition som förs fram i riksdagens EU-nämnd, oavsett parti, är riktad mot politikens innehåll snarare än EU som organisation. Det är tydligt att svensk EU-politik domineras av ”klassisk” opposition, vilket är en avgörande förutsättning för ett fungerande demokratiskt styrelseskick.

Sammantaget utmanar dessa resultat den etablerade föreställningen att partierna tenderar att snarare dölja de politiska skillnaderna än att synliggöra dem inom ramen för EU-nämndens arbete. Våra resultat tyder i själva verket på att svensk EU-politik är långt ifrån att vara befriat från motsättningar och politisk intressekamp.

Lägg märke till att vi härigenom inte har sagt något om i vilken utsträckning oppositionen får någon effekt i meningen att regeringen tar intryck av den opposition som framförts. Vi bör då komma ihåg att opposition fyller två grundläggande funktioner i en demokrati. För det första bidrar närvaron av opposition till att kontrollera regeringen. För det andra fyller opposition den viktiga funktionen att erbjuda alternativ. Här är den springande punkten om det faktiskt finns en opposition som formulerar kritik och erbjuder alternativ, inte i vilken utsträckning regeringen tar intryck av oppositionen och förändrar sin politik.

Problemet med riksdagens EU-arbete ur ett demokratiskt perspektiv är snarare att oppositionen sällan når ut till väljarna. Partierna är inte tydliga med att presentera förslag och alternativa agendor inom EU-politiken när de möter väljarna inför val till riksdagen och Europaparlamentet. Oppositionen tenderar därför att stanna innanför riksdagens väggar – den är offentlig men blir sällan publik. Den utmaning riksdagen och partierna står inför är därför att se till att den opposition som finns i riksdagen når ut till väljarna och blir tydligt formulerad i kommande valrörelser. Det är en utmaning som vi menar att våra politiska partier är skyldiga att anta.

---

* Christer Karlsson är professor i statsvetenskap, Thomas Persson är docent i statsvetenskap och Moa Mårtensson är forskare i statsvetenskap. Samtliga är verksamma vid statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet. Tillsammans ingår de i projektet ”Searching for Opposition in European Union Affairs”, finansierat av Marianne och Marcus Wallenbergs stiftelse.

---

Detta var det andra av tre planerade inlägg som handlar om riksdagens roll i EU-politiken. Det första kan du läsa här. 

Prenumerera gärna på Europakommentaren, så missar du inte de kommande inläggen!