När ska riksdagen gå med i EU?

Foto: Melker Dahlstrand / Sveriges riksdag

Sveriges grundlag skrevs i en tid när det föreföll naturligt att skilja på inrikespolitik och utrikespolitik. EU-systemet, däremot, är varken eller. Dagens EU-samarbete kräver ett mer direkt deltagande av nationella parlament för att EU ska kunna bli mer demokratisk legitimt. Nationella parlament bör inte enbart kontrollera den egna regeringen utan även kunna kontrollera EU:s lagstiftande institutioner. Riksdagen har hittills inte velat ta på sig denna roll, medan parlament i andra EU-länder börjar ställa högre krav. Riksdagsordningen borde därför justeras så att den inte uppfattas som ett formellt hinder mot att riksdagen deltar på ett konstruktivt sätt i EU-samarbetet.

EU är inte utrikespolitik

Idag förhindrar Riksdagsordningen att riksdagen för fram synpunkter direkt till EU:s institutioner även om det skulle gagna svenska intressen. Skälet till detta är att det är regeringen som sköter utrikespolitiken och därmed även ansvarar för EU-politiken. Riksdagen får därför nöja sig med att i normalfallet föra fram synpunkter till EU via regeringen.

Att vara medlem i EU motsvarar inte den form av internationellt samarbete som vår grundlag (1974 års regeringsform) är skriven för. EU-samarbetet träder in i ett lands statsskick och normsystem på ett helt annat sätt och rör därmed sakområden som riksdagen normalt har ensam kontroll över. Det innebär att den svenska regeringen medverkar i beslut på EU-nivån som riksdagen ensam är behörig att fatta i Sverige. Sådana beslut kan alltså mycket väl innefatta lagstiftning inom det som kallas det obligatoriska lagområdet enligt regeringsformen, såsom straffrättsliga påföljder och budgetfrågor.

Det är därför viktigt att det finns en fungerande ordning för samråd mellan riksdag och regering inför och under förhandlingarna inom EU. I Sverige sker dessa samråd framför allt genom möten i riksdagens EU-nämnd. I många EU-länder har däremot EU-samarbetets snabba utveckling lett till bedömningen att denna typ av samrådsmöjlighet är otillräcklig. Det har därför ställts krav på en mer självständig roll för nationella parlament i EU-samarbetet.

Den politiska dialogen

Utvecklingen mot en självständigare roll för nationella parlament kan sägas ha pågått sedan 1990-talet. Tanken bakom denna utveckling har varit att EU behöver reparera sitt demokratiska underskott. Ett exempel är den så kallade politiska dialogen, som också kommit att kallas Barroso-initiativet. I korthet innebär detta att nationella parlament får ha en ”dialog” med EU-kommissionen om alla frågor som finns på kommissionens dagordning.

Spår av detta initiativ kan hittas redan 2001 när kommissionen planerade en reform av EU:s styrelseformer. I februari 2005 antog kommissionen en särskild handlingsplan för ökad delaktighet för nationella parlament i EU-samarbetet. Ansvarig kommissionär var vid denna tidpunkt Margot Wallström, som då var kommissionens vice ordförande. Första gången den politiska dialogen dök upp i ett officiellt EU-dokument är dock i slutsatserna från Europeiska rådets möte i juni 2006. Den togs sedan i bruk i september samma år och har sedan dess fortsatt att utgöra en informell och frivillig kommunikationskanal för nationella parlament.

Den politiska dialogen får konsekvenser för det interna förhållandet mellan parlament och regering i respektive EU-land, eftersom regeringens informationsövertag minskar och nationella parlamentets möjlighet att kontrollera sin regering i EU-samarbetet ökar. Den politiska dialogen ska helt enkelt göra de nationella parlamenten mindre reaktiva och mer proaktiva.

Det finns möjligen flera skäl till varför riksdagen hittills inte utnyttjat denna möjlighet. Ett av dem ligger i den begränsning som finns i riksdagsordningen.

Vill riksdagen inte ha en dialog?

Riksdagsordningen (9 kap. 20 § RO) anger att granskning av lagstiftningsförslag från EU enbart får ske inom ramen för den så kallade subsidiaritetsprövningen och har uppfattats som att den utesluter att riksdagen för en dialog direkt med kommissionen. När riksdagen till exempel granskar så kallade samrådsdokument från EU, som är tänkta att ligga till grund för framtida lagstiftningsinitiativ, betraktar den sina yttranden till kommissionen som en form av envägskommunikation. När kommissionens lagstiftningsförslag sedan presenteras är riksdagen idag förhindrad att kommentera förslaget annat än inom ramen för subsidiaritetsprövningen, som sker under en frist på 8 veckor efter det att förslaget har lagts fram.

Subsidiaritetsprövningen handlar inte om huruvida förslag från EU är lämpliga i allmänhet, utan enbart om den europeiska beslutsnivån är den mest effektiva för att uppnå de syften som eftersträvas. Det händer därför tämligen ofta att kommissionen bedömer att ett nationellt parlament framför synpunkter vid en subsidiaritetsprövning som inte har med subsidiaritetsprincipen att göra. Då väljer kommissionen istället att svara inom ramen för den politiska dialogen. Detta har även hänt riksdagen några gånger. I betänkandet EU-arbetet i riksdagen (2017/18:URF1) konstaterar Riksdagskommittén till och med att kommissionen betraktar all kommunikation med nationella parlament som en form av dialog.

Kommittén anser att riksdagen förvisso får acceptera att granskningsutlåtandena kan uppfattas som ett led i den politiska dialogen, men att riksdagen i övrigt inte bör använda den politiska dialogen mer aktivt än idag. Kommittén motiverar detta med att det skulle kunna påverka Sveriges deltagande i EU negativt: Kontakter med regeringen i syfte att kontrollera och påverka svenska ställningstaganden utgör grunden för riksdagens EU-arbete och vad som i övrigt görs bör komplettera dessa kontakter och inte försvåra dem (s. 242).

Detta argument är inte nytt. Det ligger självklart inte i Sveriges intresse att riksdag och regering ska utvecklas till skilda och delvis konkurrerande aktörer i EU-arbetet. Samtidigt berör EU-samarbetet de nationella parlamentens kärnområden, vilket är skälet till att de nationella parlamenten har getts egna befogenheter inom ramen för EU-samarbetet. Att riksdagen är förhindrad att ha en bredare dialog med kommissionen avviker från nuvarande utvecklingstendenser inom EU där subsidiaritetsprövningen och den politiska dialogen anses vara två sidor av samma mynt.

Ska riksdagen vara mer aktiv i EU?

Den utveckling som kan skönjas i EU-samarbetet i dag innebär en förskjutning av rollen för de nationella parlamenten, från ett ansvar att kontrollera den egna regeringen till en kontroll av EU-lagstiftaren (normalt Europaparlamentet och rådet). Att Riksdagskommittén betraktar den politiska dialogen som ett hot mot den svenska samlade positionen är därför svårt att förstå, särskilt eftersom Sverige tillhör de länder där samrådsfunktionen mellan riksdag och regering anses fungera mycket väl.

Samrådet mellan riksdag och regering borde rimligen kunna fungera i båda riktningarna. Om det uppstår ett tillfälle när det skulle gagna Sverige att riksdagen uttalar sig borde den inte vara formellt förhindrad att göra så. Samråd med regeringen bör i sådana fall äga rum, vilket överensstämmer med den ordning som gäller när riksdagen uttalar sig i subsidiaritetsfrågor.

Riksdagsordningen borde därför justeras så att den inte uppfattas som ett formellt hinder mot att riksdagen deltar på ett konstruktivt sätt i EU-samarbetet. Huruvida riksdagen väljer att sedan utnyttja de möjligheter som står till buds är dock i huvudsak en politisk lämplighetsfråga. En förändring av riksdagsordningen skulle därför främst handla om att frigöra politiskt handlingsutrymme, vilket knappast kan skada.


Detta var det tredje av tre planerade inlägg som handlar om riksdagens roll i EU-politiken. Det första kan du läsa här, och det andra här.

Jörgen Hettne är föreståndare för Centrum för Europaforskning vid Lunds universitet och docent i EU-rätt på Institutionen för handelsrätt vid Ekonomihögskolan i Lund. Han är även forskare i juridik vid Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps).