Redan på 1970-talet tyckte den tyska förbundskanslern Willy Brandt att det vore bra om Sverige anslöt sig till den dåvarande Europeiska gemenskapen (EG). Varför? Jo, därför att ett sådant inträde, tänkte Brandt, skulle stärka det europeiska integrationsprojektets sociala dimension. Han var troligen väl optimistisk. Jag har tittat närmare på de socialpolitiska frågor som aktualiserats i samband med EU-utvidgningarna 1995, 2004 och 2007 och finner ett svenskt agerande som motarbetar, snarare än förstärker, EU:s sociala dimension.  

 I takt med att EU har växt har också unionens socioekonomiska sammansättning ändrats. Därför kan det vara intressant att reflektera över vilken typ av socialpolitiska frågeställningar som aktualiseras i samband med att EU utvidgas. Jag har, i det senaste numret av European Constitutional Law Review, valt att undersöka de socialpolitiska följderna av Sveriges agerande i samband med tre utvidgningstillfällen. Vilken typ av EU-gemensam socialpolitik aktualiserades i samband med dessa tre utvidgningar och hur agerade Sverige? EU:s socialpolitik förstås här som det kluster av EU-rättsliga källor, både primärrätt och sekundärlagstiftning, som skyddar arbetstagare samt EU-medborgare som nyttjar rätten till fri rörlighet.

Den första utvidgningen jag diskuterar är när Sverige gick med i EU tillsammans med Finland och Österrike år 1995. Därefter har jag tittat på den så kallade ”östutvidgningen” år 2004, när tio nya länder anslöts till unionen, samt slutligen EU-utvidgningen år 2007 när Rumänien och Bulgarien gick med i EU.

Den övergripande frågan jag ställer mig är vad som händer med EU:s möjligheter att utforma ett socialt skydd för alla sina medborgare, rika som fattiga, när rika länder som Sverige försvårar en sådan utveckling.

Åtstramningspolitik

De politiska förberedelserna inför Sveriges EU-inträde år 1995 skedde samtidigt som Sverige befann sig i en finanskris och parallellt med att den ekonomiska och monetära unionen (EMU) skapades. EU etablerade, med andra ord, under första hälften av 1990-talet den budgetpolitik som skulle komma att gälla i unionen. Sverige, i full färd med ”budgetsanering” på hemmaplan, föredrog redan från början en EU-makroekonomi som bygger på en åtstramningspolitik, bland annat i form av privatisering av välfärd. En typ av politik med effekter både för offentliganställdas arbetsliv samt för enskilda medborgares tillgång till nationella välfärdsystem.

Det går därför att skönja en linje mellan Sveriges omfamning av EMU:s konvergensregler under första hälften 1990-talet och Sveriges hårda linje mot krisande EU-länder under eurozonkrisen. I frågor rörande EMU och dess socialpolitiska konsekvenser, i synnerhet välfärdspolitiska, har Sverige positionerat sig som en förespråkare för åtstramningspolitik på den europeiska kontinenten.

Rättighetsskydd anpassat för vissa arbetstagare

För Sveriges del kom EU:s stora utvidgning år 2004 bland annat att förknippas med arbetare i byggsektorn som utstationeras till Sverige. I Laval-domen slog EU-domstolen fast att fackföreningen Byggnads blockad av lettiska arbetstagares tillgång till en byggarbetsplats i Vaxholm var en oproportionerlig inskränkning i den fria rörligheten. Byggnads krav var att de utstationerade arbetstagarna skulle ansluta sig till ett kollektivavtal som enligt Byggnads gällde specifikt för den byggarbetsplatsen.

Men vi backar bandet. När utstationeringsdirektivet skulle implementerats i slutet av 1990-talet valde Sverige att inte använda sig av den mekanism som skulle göra nationella sektorspecifika och kollektivt avtalade ersättningsnivåer tillämpliga på utstationerade arbetstagare. Varför? Sedan 1980-talet förhandlar fackföreningen Byggnads om ersättningsnivåerna lokalt per byggarbetsplats. Det fanns därför inget intresse för Byggnads att ha nationellt förhandlade kollektivavtal på plats för utstationerade arbetstagare.

Denna position, att utstationerade arbetstagare ska ha lokalt förhandlade snarare än nationellt förhandlade, kollektivavtal har sedermera blivit LO:s samt de socialdemokratiska regeringarnas position i Bryssel. Frågan har drivits framgångsrikt och det reformerade utstationeringsdirektivet fastslår uttryckligen att lokala, inte nationella, kollektivavtal ska vara tillämpliga på utstationerade arbetstagare.

Speciellt mot bakgrund av att Sveriges regeringar (både borgerliga och socialdemokratiska) samtidigt har motsatt sig försök till transnationell strejkrätt, som syftar till att förbinda arbetare från olika EU-länder med varandra (den så kallade Monti II-förordningen), är det värt att fundera på vad detta svenska ställningstagande har fått för konsekvenser för EU:s socialpolitik.

Frågan är komplicerad och visst är det imponerande hur Byggnads har lyckats tillvarata sina medlemmars intressen i vad som gång efter annan beskrivits som en omöjlig kamp mot ett marknadsorienterat EU. Men vad som är viktigt att lyfta fram är att EU sedan 2004 verkar ha vikt sig för Sveriges och andra rika medlemsländers ambition att prioritera endast vissa typer av arbetstagares intressen, snarare än att verka för att ett bredare europeiskt arbetstagarkollektiv ska ges en förstärkt möjlighet att förhandla om bättre ersättningsnivåer transnationellt. Är detta en socialpolitik för framtidens EU eller ett bevarande av status quo till förmån för vissa grupper av europeiska arbetstagare framför andra?

Inskränkt skydd mot diskriminering

År 2014 skrev Dagens Nyheter om hur Sveriges dåvarande borgerliga regering försökt förhandla bilateralt med Rumänien om att förmå den rumänska regeringen att använda EU-strukturfonder till att hjälpa minoritetsbefolkning med romsk etnicitet. Motivet låg, enligt regeringen, i effekterna av 2007 års EU-utvidgning vilken man ansåg hade medfört att fler människor med romskt ursprung från Bulgarien och Rumänien kom till Sverige för att tigga.

Den socialdemokratiskt ledda regeringen fortsatte sedan i samma spår genom att förhandla med Rumänien och Bulgarien för att få till stånd vad som skulle kunna beskrivas som bilaterala socialpolitiska samarbetsavtal till förmån för ”utsatta EU-medborgare.”

Under samma period ställdes en principiellt viktig fråga till EU-domstolen. Var det möjligt att neka arbetssökande EU-medborgare tillgång till visst grundläggande socialt skydd även om samma skydd skulle ha givits till inhemska arbetssökande under samma förutsättningar? I Alimanovic-domen svarade EU-domstolen jakande. Det var möjligt att inskränka skyddet mot diskriminering på grund av nationalitet för människor som, med EU-rättsligt språkbruk, är ”icke-ekonomiskt aktiva.” Sveriges regering argumenterade i EU-domstolen till stöd för en sådan inskränkning i diskrimineringsskyddet, medan den italienska regeringen var en av få regeringar som argumenterade emot.

Den svenska linjen är motsägelsefull. Genom att skapa bilaterala sociala samarbetsavtal med fattiga EU-länder signalerar Sverige tydligt att det finns ett stort behov av grundläggande skydd för socialt utsatta människor i Europa. Samtidigt motsätter sig Sverige att Lissabonfördraget tolkas som ett grundläggande transnationellt diskrimineringsskydd för socialt utsatta människor.

Vi måste därför ställa oss frågan hur EU ska kunna röra sig mot en socialpolitik som inkluderar alla unionens medborgare när rika länder som Sverige föredrar att utforma socialpolitik för utsatta EU-medborgare utanför det EU-rättsliga systemet. Motarbetar Sverige EU:s socialpolitik? Detta är en fråga som behöver diskuteras ytterligare.