Är EU-relaterade frågor över huvud taget intressanta när det blir val till kommunfullmäktige den 9 september? Nej, verkar de flesta lokala partiorganisationer och lokala journalister tycka. Men om vi tittar närmare på hur det lokala politiska livet både påverkas av, och kan påverka, EU-politiken borde svaret istället bli ett tydligt ja. Inom EU-kommuner både kan och bör de lokala valen ha ett naturligt förhållande till politiken på EU-nivån. Så länge detta inte sker fråntas också väljarna möjligheten att påverka t ex välfärds- och miljöfrågor i kommunen, och lämnar istället över besluten till tjänstemän med oklara politiska prioriteringar.

Ända sedan det europeiska integrationsprojektet startade på 1950-talet har den akademiska (och ibland politiska) debatten pågått om vad ett EU-medlemskap betyder för de deltagande länderna. Svaren på dessa frågor skiljer sig dramatiskt åt beroende på vem man frågar, men viljan att kontinuerligt diskutera dem verkar förena EU-forskare världen över. Över tid har också allt fler sällat sig till synsättet att oavsett drivkrafter och effekter, så är alla EU-länderna så djupt insyltade i sitt gemensamma integrationsprojekt att vi inte längre kan (och bör) analysera deras nationella politiska, ekonomiska och juridiska system på samma sätt som vi analyserar andra (icke-EU) stater. Världen består idag av å ena sidan 28 EU-stater och å andra sidan sisådär 170 suveräna stater, hävdas det. Inom EU är suveräniteten delad, och utövas i en komplex flernivåstruktur som har utmanat statens primat. Men detta påpekande lämnar många frågor obesvarade.

I ett nytt temanummer av Statsvetenskaplig tidskrift som publiceras idag har jag och ett flertal statsvetare och jurister utgått från frågan: Borde inte denna besatthet av att definiera och analysera EU-länderna också innefatta de ”lägre” nivåerna i systemet? Om de statliga institutionernas makt har förändrats, så att EU-länderna numera inte liknar några andra länder, borde vi inte också titta närmare på vad detta innebär t ex för de lokala förhållandena? Eftersom kommunerna lever i symbios med staten – utan staten som vi känner den idag skulle vi inte heller ha några kommuner – borde väl kommunernas makt och handlingsutrymme följaktligen också förändras när statens makt förändras till följd av EU-medlemskapet. Vi kanske till och med borde tala om kommunerna i EU-länder som ”EU-kommuner”, på samma sätt som vi talar om EU-länder?

Vad är en EU-kommun?

Förslagsvis skulle vi kunna mejsla ut vad som särskiljer EU-kommuner från kommuner i länder som inte är medlemmar i EU genom att titta på det handlingsutrymme som utgörs – och definieras – av den allt mer porösa relationen mellan kommunen och staten, och som istället fylls av relationen till EU-nivån. I så fall skulle vi hitta åtminstone fem grova karaktärsdrag.

1. EU-kommuner ingår först och främst i ett politiskt och juridiskt system där den statliga nivån inte har exklusiv makt över konstitutionella frågor. Beslut som får nationella konstitutionella konsekvenser kan fattas på EU-nivå, ibland med kvalificerad majoritet i rådet (dvs även utan en specifik medlemsstats medgivande). Detta innebär att kommuner på ett direkt sätt, oavsett statens inställning i frågan, till och med konstitutionellt kan påverkas av beslut som fattas inom EU.
2. EU-kommuner har också formella möjligheter att direkt påverka beslut om nya EU-gemensamma lagar utan att gå via staten. Den mest formella kanalen går via Regionkommittén, som enligt EU:s beslutregler måste höras innan rådet fattar beslut om vissa frågor, och en annan formell kanal går via kommissionens öppna samråd. Bland de mindre formella påverkansmöjligheterna kan också nämnas t ex möjligheten att öppna egna eller gemensamma kommunala representationskontor i Bryssel.
3. EU-kommuner kan också finansiera delar av sin verksamhet med medel som inte direkt kommer från skatteintäkter eller direkt från staten. Genom EU:s gemensamma strukturfonder, som utgör ungefär en tredjedel av unionens nuvarande långtidsbudget, kan bl a kommuner och företag söka finansiering för projekt som t ex syftar till att förbättra miljö, infrastruktur, energiåtgång, forskning och utveckling, arbetslöshet och socialt utanförskap, integration, modernisering av jord- och skogsbruk, och ekonomisk utveckling på landsbygden. Kommuner som väljer att söka bidrag kan därmed, om än i varierande grad, skapa utrymme för verksamhet som inte hade rymts inom den vanliga finansieringsramen.
4. EU-kommuner genomför inte enbart politik som de själva och staten beslutat om, utan genomför även – och ofta utan statlig inblandning – direkt den politik som beslutats om på EU-nivå. Det är alltså många gånger kommunerna som är utförarna av EU:s politik och det är i vissa fall kommunerna som fungerar som EU:s tillsynsmyndigheter och därmed kontrollerar att EU:s lagar följs. Detta innebär dessutom att kommuner med hänvisning till EU-rätten kan driva frågor i domstol mot staten eller med samma hänvisning vägra att följa svenska lagar ifall de strider mot EU-rätten.
5. EU-kommuner har slutligen många gånger ett tolkningsutrymme, som inte nödvändigtvis definierats av staten, när EU:s politik ska tillämpas. Detta innebär att gränserna, eller ramarna, för hur EU-politiken i praktiken ska genomföras kan testas och ibland till och med utvidgas av kommuner som väljer att göra det. Kreativa, innovativa, eller rebelliska kommuner kan därmed (utan statlig inblandning) bidra till att formulera vad EU:s politik ska, eller inte ska, innebära när den väl möter medborgaren.

Demokrati i EU-kommunen

Om vi tänker på EU-kommuner på detta sätt ser vi också att kommuninvånarna borde ha möjligheter att påverka hur kommunen ska utnyttja detta handlingsutrymme. Men den lokala demokratin har inte hängt med. Nyare studier saknas, men vi kan anta utifrån äldre studier att EU-relaterade frågor sällan eller aldrig blir föremål för politisk debatt i kommunerna. Både lokala partier och lokalpress förefaller undvika frågorna, trots att de borde kunna bli föremål för tydliga politiska skillnader.

Ska kommunen till exempel kräva socialt ansvarstagande av företag som lämnar anbud i samband med offentliga upphandlingar, eller ska fritt företagande gynnas genom att ställa färre krav på företagen? Detta borde möjligen kommunens röda och blåa partier ha olika syn på. Ska kommunen välja ”grön upphandling” och primärt köpa miljöanpassade produkter och tjänster i samband med upphandlingen? Här borde kanske de lokala miljöpartisterna och sverigedemokraterna ha olika åsikter.

Andra frågor handlar snarare om hur partierna ser på nya förslag som ligger inom EU. Här är det ännu svårare att veta vad partierna tycker, men vi kan ändå ta ett par exempel där särskilt partierna i vissa kommuner borde vara intresserade: Vad tycker de om kommissionens förslag att tydligare granska investeringar som görs från t ex Ryssland och Kina i svenska hamnar? Vad tycker de om förslagen att villkora regionalstödet? Är detta frågor som partierna, direkt från kommunen och/eller via de nationella partiorganisationerna, vill påverka i Bryssel? Listan skulle kunna göras lång, men som ett sista exempel kan nämnas frågor om ifall kommunen ska lägga resurser på att söka medel ur EU:s fonder för t ex integrationsprojekt eller infrastruktur.

Så länge kommunernas EU-relation inte diskuteras, varken i samband med kommunalvalen eller löpande i kommunfullmäktige, har väljarna i realiteten ytterst små chanser att utnyttja den påverkansmakt som de egentligen besitter i många kommunala frågor. När de lokala partierna inte tar ställning till om, och hur, de vill utnyttja sitt förändrade handlingsutrymme blir det snarare enskilda tjänstemän som på okända grunder avgör om och hur kommunen ska agera. Resultatet blir att svåra politiska frågor om hur kommunen t ex bör prioritera mellan olika projekt och välfärdsfrågor försvinner från det offentliga rummet.

---

Detta är en kort version av artikeln ”Kunskap och demokrati i EU-kommuner” ur det nya temanumret av Statsvetenskaplig tidskrift. I temanumret har även ett antal praktiker med erfarenhet från arbete regioner och kommuner kommenterat de olika artiklarna. Läs hela numret här.