Sedan början av 2000-talet har EU-kommissionen genomfört så kallade öppna samråd för att hämta in synpunkter från olika intressen i lagstiftningsprocessen. Men vilka intresseorganisationer väljer att delta, och hur stor är spridningen? Händer det till exempel att synpunkter som enbart representerar den ena sidan av ett spektrum av intressen förs fram till kommissionen? Vid en närmare granskning visar det sig att det inte finns något entydigt svar. Bredden av intressen som representeras är stor i vissa samråd, och snäv i andra. Detta väcker nya frågor om kommissionens ansvar att lyssna på en större bredd av intressen ute i samhället, särskilt när frågorna är komplexa och inte får något utrymme i media.

Att EU lider av ett demokratiskt underskott är en återkommande kritik. För att öka öppenheten har EU-kommissionen under lång tid försökt uppmuntra intresseorganisationer och civilsamhälle att delta i beslutsprocessen när nya förordningar och direktiv ska tas fram.

Kommissionens öppna samråd, som sker via en särskild webbplats, är en del av detta arbete. Där efterfrågar kommissionen, på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocessen, synpunkter från alla som är intresserade av att bidra.

Att delta i samråden kräver alltså vanligtvis inte någon inbjudan eller fysisk närvaro i Bryssel. Detta gör att deltagandet blir mindre kostsamt i jämförelse med andra former av deltagande på EU-nivå, t ex lobbying på plats. I kommissionens samråd har dessutom vem som helst möjlighet att göra inlägg, oavsett om förslaget rör den inre marknaden, förnybar energi, eller något helt annat.

Vilka väljer att delta?

I en nyligen publicerad artikel undersöker jag och Vibeke Wøien Hansen vilka intressegrupper som väljer att delta i kommissionens online-konsultationer, och mer specifikt ifall vi kan säga något om bredden av intressen som är representerade i olika frågor. Vi misstänkte nämligen att det ofta var en väldigt skev intresserepresentation, jämfört med vad hela befolkningen tyckte, och att bara vissa organiserade intressen valde att svara.

Vi misstänkte dessutom att det skulle finnas en snävare uppsättning av intressen i komplexa frågor än i enkla frågor, eftersom det ofta kan vara lättare (och mindre kostsamt) att formulera åsikter om enkla frågor. Vi förväntade oss därför att se ett skevare deltagandemönster desto mer komplex frågan var.

Vi tänkte oss också att deltagandet kunde variera med frågans synlighet. Frågor med hög profil, som får relativt stor medieuppmärksamhet och når en bred publik, skulle helt enkelt kunna locka fler att delta.

Slutligen förväntade vi oss också att frågornas komplexitet och synlighet kunde förstärka varandra. Det innebär till exempel att vi tänkte att vi borde se en bredare uppsättning intressen i samråd om mindre komplexa men mycket framträdande frågor.

Vi testade sedan dessa förväntningar genom att analysera över 370 olika konsultationer som hölls mellan 2001 och 2012.

En skev representation av intressen

Överlag visade det sig att våra misstankar stämde. För det första såg vi att skevheten i intresserepresentation var störst i frågor med liten synlighet. Däremot blev intressena mer jämlikt fördelade desto mer högprofilerade frågorna var. Att en fråga är synlig verkar alltså öka incitamenten för fler typer av intresseorganisationer att delta.

Vi såg också att skevheten var större i mer komplexa frågor än i de enklare. Den här tendensen gällde oavsett vilka politikområden vi tittade på.

Även vår misstanke om att vi skulle se den största skevheten i frågor som både var komplexa och ”osynliga” visade sig stämma. Det är alltså, generellt sett, mer sannolikt att en bredare uppsättning intressen representeras i samråd när frågan är både enkel och synlig.

Lärdomar

Samhällets deltagande är en viktig del i det demokratiska beslutsfattandet, och våra slutsatser innehåller både goda och dåliga nyheter. Det är till exempel positivt ur demokratisynvinkel att kommissionen åtminstone får synpunkter från en bred uppsättning intresseorganisationer i anslutning till de förslag som får stor uppmärksamhet i media.

Däremot vet vi ju att de flesta förslag från kommissionen får väldigt lite (om något alls) utrymme i media. I frågor som dessutom är komplexa blir problemet ännu mer påtagligt. Och ett skevt deltagande riskerar att leda till lagförslag som inte speglar en representativ bild av intressen i samhället.

Lärdomen blir att det inte räcker att, som kommissionen gör, ställa frågor öppet på nätet och hoppas att en bred samling intressen ska svara. Särskilt i frågor som är komplexa och mindre synliga i media skulle kommissionen till exempel kunna anstränga sig mer för att beskriva komplexa frågor på ett sätt som fler förstår.

Vi tror dessutom att våra slutsatser om ojämlikt deltagande i samband med kommissionens öppna samråd också gäller på ett bredare plan, både i Bryssel och Strasbourg. Särskilt i Europaparlamentet finns det anledning att tro att mönstret håller i sig. Förmodligen får de europaparlamentariker som talar med intresseorganisationer höra om en större bredd av synpunkter i frågor som är enkla och synliga, än i frågor som är komplexa och osynliga.

Från tidigare forskning vet vi också att intresseorganisationer som är relativt ensamma om att ha synpunkter på en fråga också får större genomslag i de slutgiltiga lagtexterna. Därför är det viktigt att de beslutsfattare som vill göra något åt problemet med skevt deltagande börjar överväga andra strategier för att säkerställa att en bred representation av intressen kan höras i samband med nya beslut inom EU.