Tillgång till bostäder är en europeisk angelägenhet

EU bör ta plats i framsätet för en europeisk bostadspolitisk samordning, skriver Jörgen Hettne. Foto: rawpixel.com / Pexels

Brist på bostäder, inte minst för unga och nyanlända, är ett påtagligt problem idag och bostadspolitiken är en fråga av stor betydelse för många EU-medborgare. Men har EU något med medlemsländernas bostadspolitik att göra och framför allt, kan valet till Europaparlamentet ha betydelse för bostadspolitiken? I detta inlägg förklaras att EU i praktiken redan påverkar medlemsländernas bostadspolitik ”bakifrån,” via konkurrenspolitiken. Ett land som Sverige, med ambitioner på det bostadspolitiska området, har därför knappast något att förlora på att EU istället tar plats i framsätet, jämte medlemsländerna, och ser till att tillgång till bostäder blir en gemensam europeisk angelägenhet.  

I dag saknar EU uttrycklig lagstiftningskompetens när det gäller bostadspolitik. Medlemsstaterna är därför som utgångspunkt fria att utforma sin egen bostadspolitik. Ändå kan man hitta ett kommittédirektiv från den svenska regeringen från 2013 (2013:68) som har titeln ”EU-rättsliga förutsättningar för kommunal bostadspolitik”. Detta direktiv har sedermera resulterat i SOU 2015:58, EU och kommunernas bostadspolitik. EU har alltså ingen egen politik på området men bestämmer ändå förutsättningarna för vår politik – hur hänger detta ihop?

Förklaringen ligger i EU:s inre marknad och gemensamma konkurrenspolitik. Inre marknadsprojektet ställer krav på medlemsländerna, även på områden där EU inte får lagstifta. EU får till exempel inte lagstifta om kollektiva stridsåtgärder (artikel 153.5 FEUF), men stridsåtgärder som hindrar ett företag från ett annat EU-land att bedriva verksamhet i Sverige kan mycket väl strida mot den fria rörligheten för tjänster. Detta blev tydligt i det så kallade Lavalmålet.

På samma sätt kan bostadspolitik komma i konflikt med EU-rätten ifall ”bostadsmarknaden” utformas på ett sätt som försvårar för utländska företag eller snedvrider konkurrensförhållandena till nackdel för vissa aktörer. Eftersom bostadspolitiken knappast kan skiljas från bostadsmarknaden, måste den politik som förs kunna rättfärdigas i förhållande till marknaden, eller som regeringen uttryckte det, uppfylla de ”EU-rättsliga förutsättningarna”.

Hur påverkar EU nationell bostadspolitik?

Även om EU inte har någon egen bostadspolitik, påverkar olika EU-rättsliga regler, t ex om energieffektivisering i byggnader och ränteavdragsbegränsningar (som införs för att minska risken för skatteflykt) aktörerna på bostadsmarknaden. En fråga av mer övergripande intresse i Sverige är emellertid vilka möjligheter som finns att offentligt stödja kommunala bostadsbolag att investera i samhällsnyttig verksamhet, till exempel säkerställa tillgång till hyresrätter i delar av landet där detta inte framstår som ekonomiskt lönsamt.

När statligt stöd ges till aktörer på en marknad där det också förekommer privata företag blir EU:s statsstödsregler tillämpliga. Med statligt stöd menas alla offentliga åtgärder (också på regional och lokal nivå) som leder till lättnader i ett företags budget, till exempel förmånliga garantier, lån och markförsäljningar samt riktade skattenedsättningar och avdrag. Ett företag kan dessutom vara vilken aktör som helst, vinstdrivande eller inte, som ägnar sig åt ekonomisk verksamhet. Det kan till exempel vara ett kommunalt bolag, en del av en statlig myndighet eller en idrottsförening.

En åtgärd som utgör statligt stöd enligt EU-rätten ska föranmälas till Europeiska kommissionen i Bryssel, som avgör om det kan godkännas och betalas ut. Utgångspunkten är att statligt stöd är förbjudet om det inte finns särskilda skäl till undantag.

Det har därför blivit allt viktigare att hitta EU-gemensamma undantag som talar om att vissa typer av stöd är tillåtna. Dessa utformas av kommissionen och tar sikte på situationer där inverkan på marknaden i övrigt är minimal, till exempel stöd till socialt subventionerade bostäder (social housing). Kommissionen har alltså utformat dessa undantag med en tydlig säkerhetsmarginal. De stödformer som undantas är sådana som har prövats tidigare. Många av dem ingår i så kallade gruppundantag och behöver inte ens anmälas ifall alla föreskrivna villkor är uppfyllda. Mer okända stödformer måste dock prövas innan de kan godkännas.

Den svenska bostadspolitiken har inte prövats av EU

Den svenska bostadspolitik, som främst syftar till minskad segregation och ökad integration av olika grupper på bostadsmarknaden, har inte alls testats på EU-nivån. Sverige har valt att självutvärdera och självanpassa sin bostadspolitik på ett sätt som inneburit en långtgående marknadifiering, det vill säga att lika konkurrensvillkor på bostadsmarknaden väger tyngre än andra samhällsintressen.

Det avgörande steget togs 2011 när den nya allbolagen (2010:879) trädde i kraft. Enligt denna ska de kommunala bostadsbolagen bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer (och inte till självkostnad). Detta har gjort att Sverige saknar ett av de verktyg som tidigare funnits för att hantera de utmaningar på bostadsmarknaden som vi nu ser. De ”EU-rättsliga förutsättningarna”, såsom de uppfattats i Sverige, blir då en tydlig hämsko.

Men har Sverige anpassat sig rätt? Ett annat land, som valde en mindre diplomatisk väg, är Nederländerna. Istället för att anpassa sig frivilligt tog holländarna strid för en nationell speciallösning som utformades efter landets traditioner och förutsättningar. Visst krävdes de anpassning även i Nederländerna, men där finns idag en betydligt mindre marknadsanpassad politik än den svenska, som genomförs av icke-vinstsyftande Wocos (woningcorporaties) med särskilt samhällsansvar.

Avsikten är dock inte att här jämföra svensk och nederländsk bostadspolitik, utan att peka på det svängrum som finns vid tolkning av EU:s statsstödsregler när det handlar om hittills oprövade förhållanden.

En ökad europeisk samordning är önskvärd

Att betrakta de nu befintliga undantagen från statsstödsreglerna som en orubblig statisk ordning kan får märkliga konsekvenser. Som nämndes inledningsvis har EU ingen egen bostadspolitik. Är det då rimligt att kommissionens fördefinierade undantag i praktiken tillåts forma Sveriges och andra medlemsländers bostadspolitik?

Inom EU:s sociala pelare skymtar kanske en annan utvecklingslinje. För första gången presenteras bostadspolitik inte som ett möjligt undantag från konkurrenspolitiken utan som ett gemensamt europeiskt intresse. Det sägs bland annat att alla som behöver ska få subventionerade bostäder eller bostadsbidrag och att hemlösa ska erbjudas boende och sättas i kontakt med andra sociala tjänster som kan underlätta integrering i samhället.

Den sociala pelaren vittnar om att bostadspolitik alltmer framstår som en tjänst av allmänt europeiskt intresse och härigenom kan bli föremål för öppen socialpolitisk samordning enligt EU:s fördrag (artikel 156 FEUF, EU:s socialpolitik). Detta betyder inte att kommissionen kan lägga fram några skarpa lagförslag, men däremot utreda hur det förhåller sig i medlemsländerna och organisera samråd kring bostadspolitiska utmaningar samt fastställa riktlinjer för hur vissa frågor av gemensamt intresse kan lösas. EU skulle till och med kunna fastställa principer för bostadspolitisk finansiering enligt artikel 14 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Men är det verkligen önskvärt att EU lägger sig i? I detta fall skulle jag säga att situationen knappast blir sämre än nu, när bostadspolitiken styrs bakvägen som undantag till statsstödsreglerna. Att undantag istället blir huvudregel gynnar i detta fall alla länder som har ambitioner på det bostadspolitiska området.

Detta skulle också förändra maktförhållandena inom EU. Kommissionen har monopol på undantag från statsstödsreglerna och har därför, hur märkligt det än kan förefalla, ett fast grepp om nationell bostadspolitik. Om en europeisk bostadspolitisk samordning växer fram skulle Europaparlamentet involveras mer. Skulle det bli aktuellt med gemensam EU-lagstiftning enligt artikel 14 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (principer för finansiering av bostadspolitik) är det Europaparlamentet och rådet som beslutar om detta.

Valet till Europaparlamentet handlar alltså inte på kort sikt om vilket bostadspolitik som ska gälla i Sverige, men på längre sikt kan det få betydelse även i denna fråga. En förutsättning är dock att EU, istället för att styra bakifrån via konkurrenspolitiken, tar plats i framsätet och koordinerar medlemsstaternas arbete mot en ökad europeisk samsyn även i denna viktiga fråga.

Co Authors :