EU-domstolen kritiserade, i sin dom av den 24 juni 2019 (mål C-619/18), Polen för hur landet organiserar sitt rättsväsende och underkände pensionsregler för domare i Polens högsta domstol. I det följande förklaras varför EU-rätten har med detta att göra, men det diskuteras också om den juridiska logiken kan ha ett politiskt pris. Den populistiska politik som växer fram på många håll i världen har svårt att respektera ”rule of law” och internationell jurisdiktion i synnerhet. Det är en utveckling som måste tas på allvar då en alternativ världsordning inte gynnar ett litet handelsberoende land som Sverige.
Vad innebär det egentligen att vara medlem i EU? Från början handlade EU-medlemskapet i huvudsak om förstärkt frihandel. Handeln mellan medlemsländerna skulle inte bara befrias från tullar och kvantitativa importrestriktioner. En gemensam marknad skulle skapas som inte bara bestod av fri varu- och tjänstehandel, utan också fri rörlighet för produktionsfaktorerna arbetskraft och kapital samt etableringsfrihet. Ett sådant projekt förutsatte gemensam reglering på många områden och också en enhetlig tolkning av reglerna. Medlemsländernas kontroll över sina egna marknader flyttades därför successivt över till gemensamt beslutsfattande inom EU:s institutioner. Regelefterlevnaden kontrollerades från början av de överstatliga organen kommissionen och domstolen.
Projektet ansågs lyckosamt och samma institutionella struktur har därför använts för att besluta om annat som har gränsöverskridande betydelse, men som inte alltid är särskilt starkt förknippat med den ekonomiska integrationen. Idag är t ex flyktingpolitik och brottsbekämpning centrala inslag i EU-samarbetet.
Hur förhåller det sig då med organisationen av rättsväsendet i medlemsstaterna. Kan EU-domstolen ha synpunkter på sådant som tillsättning och avsättning av domare till de högsta instanserna i medlemsländerna? Från början var det svårt att se att EU-rätten skulle vara relevant i sådana frågor, men idag förhåller det sig faktiskt på det viset. Kommissionen har stämt Polen inför EU-domstolen för att man i slutet av 2017 beslutade att sänka pensionsåldern för domare i landets högsta domstol (Sąd Najwyższy) från 70 till 65 år. De nya reglerna skulle påverka 27 av 72 domare och dispens kunde bara beviljas av Polens president. Ett nationellt domstolsråd inrättades men detta hade enbart en rådgivande funktion.
Den polska regeringen ser inga problem med detta, eftersom det är presidenten som enligt den polska konstitutionen har behörighet att tillsätta domare. Syftet med denna behörighet är enligt polska regeringen att skydda den dömande makten från påtryckningar från den lagstiftande och den verkställande makten, och det är presidenten som personligen har att utöva denna behörighet enbart med iakttagande av i konstitutionen stadfästa regler och principer.
Den intressanta frågan i detta sammanhang är emellertid var i EU-rätten man kan hitta stöd för att Polen inte fritt kan organisera sina egna domarutnämningar och pensionsavgångar.
Kommissionen åberopar artikel 19.1 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen (FEU) i förening med artikel 47 i EU:s rättighetsstadga. En läsning av artikel 19.1 andra stycket är dock vid en första anblick inte särskilt upplysande. ”Medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.” Artikel 47 gör det inte mycket begripligare. Den relevanta passusen lyder: ”Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. …”
Kommissionen förklarar emellertid att medlemsstaterna måste se till att alla nationella domstolar som kan komma att tillämpa EU-rätten uppfyller kravet på oavhängiga domare. Detta oavhängighetskrav påverkar också hur domstolsväsendet kan organiseras.
Hur ställde sig då EU-domstolen till detta påstående? Den började med att påpeka att det är frivilligt att gå med i EU, men när en stat väl har gjort det måste den respektera de gemensamma värden som avses i artikel 2 FEU, bl a frihet, demokrati och rättsstaten.
En tanke med detta är att medlemsstaterna, och särskilt deras domstolar, ska hysa ett ömsesidigt förtroende för att dessa värden verkligen respekteras, däribland rättsstatsprincipen. De får därför inta vara underställda någon annan och inte ta emot order eller instruktioner från något håll. De måste vara skyddade mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra ledamöternas oberoende prövning och påverka deras avgöranden. Det måste vidare finnas vissa skyddsregler för att skydda integriteten hos dem som har till uppgift att döma, såsom att de är oavsättliga. Denna princip är inte absolut, men avsteg från principen får bara göras om det finns särskilda skäl, t ex på grund av arbetsoförmåga eller grovt åsidosättande av tjänsteåligganden.
Domstolen ansåg inte att de argument som Polen försvarade sig med var hållbara, t.ex. att det handlade om en justering av pensionssystemet i allmänhet. Den uteslöt inte att det istället kunde vara fråga om att få bort en i förväg bestämd krets av domare vid Högsta domstolen. Presidentens exklusiva dispensmöjlighet kunde också föranleda rimligt tvivel beträffande de kvarvarande domarnas pålitlighet och neutralitet.
Mot denna bakgrund fastställde EU-domstolen att Polen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, både genom beslutet om sänkt pensionsålder och genom att ge presidenten rätt att efter eget skön förlänga förordnandet för domare vid högsta domstolen efter att den nyligen fastställda pensionsåldern hade uppnåtts.
EU-domstolens resonemang är logiska och kommer inte som en överraskning. Längden på domen (124 punkter) är mest motiverad av ärendets politiska känslighet. Även om domstolen undviker att precisera rättsstatsbegreppet (rule of law) är det uppenbart att en EU-medlem förbinder sig att respektera ett sameuropeiskt kärninnehåll av detta koncept. Om denna miniminivå inte är uppnådd riskerar tilliten mellan EU:s medlemsländer att raseras. EU:s motto ”United in diversity” (förenade i mångfalden) innebär inte att hur stora skillnader som helst kan accepteras.
Men kommer Polen att acceptera domen? Faktum är att Polen hade rättat sig i ledet redan innan domen föll. Kommissionen yrkade under processen på ett interimistiskt beslut som EU-domstolen meddelade den 19 oktober 2018, vilket ledde till att den kritiserade lagen upphävdes. Polen försökte därför förmå EU-domstolen att inte meddela slutlig dom i målet, vilket dock inte är möjligt såvida inte kommissionen drar tillbaka sin talan. En dom från EU-domstolen rör den situation som gav upphov till tvisten, i detta fall tidpunkten då det stod klart att Polen vägrade följa kommissionens s k motiverade yttrande inom ramen för överträdelseärendet (14 september 2018).
Att domen är politiskt kontroversiell råder det ingen tvekan om. Den ansvarige kommissionären för ärendet var Franz Timmermans som in i det sista var tilltänkt som kommissionens nye ordförande. Så blev dock inte fallet då Polen och Ungern benhårt motsatte sig Europeiska rådets nominering av Timmermans. Den i juridisk mening självklara domen från EU-domstolen tycks därför inte vara lika självklar i ett bredare politiskt perspektiv.
Om Storbritannien lämnar EU den 31 oktober 2019 så sker det bl a för att undslippa EU-domstolens jurisdiktion. Brexitförespråkarnas slagord ”Take back control” har inte minst med övernationella domstolars upplevda klåfingrighet att göra. Det är naturligtvis svårt att klandra kommissionen och EU-domstolen för att de gör sitt jobb och värnar EU-projektets legitimitet, men vad som uppfattas som politiskt legitimt i ett nationellt perspektiv varierar uppenbarligen inom EU.
Den populistiska politik som växer fram på många håll i världen (inte bara inom EU) har uppenbarligen svårt att respektera ”rule of law” och internationell jurisdiktion i synnerhet. Det är en utveckling som måste tas på allvar. De spelregler som länge har uppfattats som givna är nu i gungning och en alternativ världsordning – baserad på makt och styrka snarare än gemensamma regler och domstolar – gynnar inte ett litet handelsberoende land som Sverige.
Jörgen Hettne är föreståndare för Centrum för europaforskning vid Lunds universitet och professor i juridik på Institutionen för handelsrätt vid Ekonomihögskolan i Lund. Han är även senior rådgivare vid Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps).