Fri rörlighet för arbetstagare är ett av de mest kontroversiella områdena inom europeisk politik. Det återspeglas till exempel tydligt i Brexit-debatten, som till stor del drevs av oro över östeuropeisk invandring till den brittiska arbetsmarknaden. Samtidigt ser vi, om vi studerar den alleuropeiska debatten, att andra delar av EU snarare är oroade av att arbetskraften utvandrar. Sammantaget illustrerar detta några av de problem som uppstår när ojämna ekonomiska utvecklingsnivåer ska balanseras inom samma ekonomiska område. Utan lösningar hamnar unionens sociala och politiska sammanhållning i riskzonen. Men både problembeskrivningar och föreslagna lösningar skiljer sig åt och i debatten går det att urskönja två alternativa ”berättelser” som idag påverkar politiken. Vi kan kalla dem solidaritetsberättelsen och kompetensberättelsen. Den sistnämnda har tydligt dominerat EU-politiken sedan krisåren efter 2009. 

Det fanns en tid när politiska aktörer brukade omfamna den fria rörligheten som en vinst för EU:s medlemsstater. Idag har däremot många politiker, i allt fler länder, blivit djärvare när det gäller att peka ut de ”mörkare sidorna” av samma rörlighet. Detta gäller inte minst för EU-skeptiska partier i Skandinavien, som Dansk Folkeparti eller Sverigedemokraterna, som båda argumenterar för ökad kontroll över de nationella gränserna. Gränskontrollerna vid Öresundsbron, som strider mot EU:s fria rörlighet, är ett exempel på detta.

Men vilka är dessa ”mörka sidor” av rörligheten? Länder i norra och västra Europa är framför allt bekymrade över ”social dumpning.” Vanliga argument är att inhemska arbetare undergrävs av arbetare från andra medlemsstater, som konkurrerar orättvist på grund av lägre löner och sämre arbetsvillkor. Omvänt oroar sig länderna i södra och östra Europa mer för ”kompentensflykt” (brain drain), dvs tendensen att kvalificerad och utbildad arbetskraft lämnar sina länder för att arbeta för högre löner och bättre villkor i rikare länder. 

Om vi studerar hur problemen med kompetensflykt och social dumpning har diskuterats inom EU över tid ser vi först och främst att frågan gradvis har fått allt mer uppmärksamhet. Om vi t ex räknar antalet skriftliga och muntliga frågor som ställts i Europaparlamentet om arbetskraftsrörlighet är trenden tydlig över de senaste 20 åren.

I intervjuer som jag genomfört med politiska nyckelaktörer (personer som arbetar i kommissionen, parlamentet eller representerar fackföreningar och föreningar) syns samma trend, som visar att frågor om arbetskraftsrörlighet har blivit mer brännande och politiserade över tid.

Två viktiga lärdomar framkom ur analysen: (1) politiken kring kompetensflykt kan förstås som en kollision mellan två berättelser och (2) dessa berättelser bidrog till att mobilisera olika uppfattningar om krisen i euroområdet. Låt oss ta dem en i taget.

Vad jag menar är att när vi konfronteras med en politisk situation, till exempel kompetensflykt eller social dumpning, behöver vi organisera en sammanhängande berättelse om vad problemet är och vad som bör göras åt det. Dessa berättelser binder ihop politiska preferenser, ekonomiska antaganden, orsakssamband och olika aktörer. Det sammantagna budskapet, om vad som står på spel och vem som bör göra vad, är det som förmedlas av och till deltagarna i den offentliga debatten.

Så vilka är de två breda berättelserna som utgör den europeiska debatten?

Den ena är solidaritetsberättelsen. Den lyder så här: Kompetensflykt sker från periferin till EU:s kärna på grund av strukturella makroekonomiska skillnader mellan rikare och fattigare länder. Det är dramatiska skillnader i arbetsförhållanden, rättigheter och löner i kärnan jämfört med periferin. Med utgångspunkt i solidaritet mellan EU-länderna bör dessa skillnader snabbt minskas. Det kan ske genom direkta investeringar i periferin, från arbetsgivarorganisationer, EU-organ och nationella regeringar. Denna berättelse sammanlänkar fackföreningar och vänstermitten- och vänsterpartier.

Som motsats till solidaritetsberättelsen hittar vi samtidigt kompetensberättelsen. Den är annorlunda: Här rör sig kompetensen från periferin till kärnan på grund av att det finns ett matchningsproblem på arbetsmarknaden. Problemet är inte så mycket makroekonomiska skillnader som skillnader mellan människors anställbarhet och de nationella arbetsmarknadernas krav. I denna berättelse hävdas att länder med välfungerande yrkesutbildningssystem också har låg arbetslöshet. Följaktligen, för att åtgärda hög arbetslöshet, bör landet förbättra sina yrkesutbildningssystem och uppmuntra arbetare till utbildning eller omskolning för att bättre matcha de kunskaper som arbetsgivare behöver. Den här berättelsen sammanlänkar ofta företag och arbetsgivarorganisationer med politiker och konservativa i mitten och höger av den politiska skalan.

De två berättelserna mobiliserade aktörer med olika uppfattningar om krisen i euroområdet under åren 2009–2014. Eurozonkrisen präglades bland annat av snabbt ökande arbetslöshet, särskilt i södra Europa. Enligt solidaritetsberättelsen borde EU:s medlemsstater ta itu med arbetslösheten genom att gå samman och investera kraftigt i de krisdrabbade länderna för att åtgärda strukturella obalanser, få mer fart i ekonomierna och skapa kvalificerade arbetstillfällen i syd. Men enligt kompetensberättelsen speglade den höga arbetslösheten de stora skillnader som finns mellan utbudet och efterfrågan på kvalificerad arbetskraft. Detta borde åtgärdas genom att uppmuntra arbetare från Sydeuropa att flytta till Nordeuropa, där deras färdigheter krävdes.

På så sätt ser solidaritetsberättelsen arbetskraftsrörligheten som en potentiell risk, som kan orsaka kompetensflykt och ytterligare försämra situationen för kämpande ekonomier. Omvänt suddar kompetensberättelsen ut problemet med kompetensflykt och ser bara en effektiv omfördelning av arbetskraft. Eftersom kompetensberättelsen så effektivt hanterar problemet med kompetensflykt (genom att radera den) blev också denna berättelse dominerande under krisåren och har starkt påverkat den europeiska politiken för arbetskraftsrörlighet sedan dess. 

Trots allt fler invändningar mot kompetensberättelsen, numera främst från Östeuropa, står politiska beslutsfattare fast vid att den bästa vägen framåt är att fokusera på kompetensutveckling. Det faktum att EU:s kompetensagenda från 2016 var ett av de första officiella EU-dokumenten som direkt nämnde kompetensflykt är ett bevis på detta. 

Vi gör oss emellertid ​​en otjänst om vi tror att vi kan reducera politiken för arbetskraftsrörlighet till en fråga om solidaritet eller kompetens. Om unionens fria rörlighet för arbetstagare ska överleva på lång sikt är det viktigt att dessa debatter öppnas, för att bättre tillgodose olika och mer nyanserade synpunkter från flera olika berättelser.

---

Detta är en kort version av min artikel Framing brain drain: between solidarity and skills in European labor mobility.

Översättning från engelska: Maria Strömvik.