Orden ”förankring” och ”delaktighet” förekommer ofta när svenska statsministrar och statsråd talar om det svenska EU-medlemskapet. Budskapet är att samhället, i bred bemärkelse, ska kunna vara delaktigt i utformningen av den svenska EU-politiken. Men hur bra är regeringen på att tala med det omgivande samhället på ett tidigt stadium när den svenska EU-politiken utformas? Hur vet statsråden, när de åker till Bryssel för att fatta beslut i rådet, vad medborgare, föreningar, företag och organisationer runt om i landet tycker om regeringens politik? En genomgång av drygt 2 200 frågor som diskuterats i Bryssel sedan år 2001 visar att departementen – även om det finns variation mellan dem – ofta inte hämtat in några synpunkter alls. Dessutom förefaller departementen bli sämre, inte bättre, desto längre Sverige varit EU-medlem. De senaste åren har Regeringskansliet endast rapporterat åsikter från andra intressenter än myndigheter i fyra procent av frågorna. Resultatet av den bristande förankringen blir ett demokratiskt underskott i den svenska EU-politiken och om inget annat hjälper kanske det är dags för en grundlagsändring.

Var tredje dag, i snitt, händer det något nytt i Bryssel som regeringen bedömer är så pass viktigt att riksdagen behöver informeras. Ofta handlar det om nya idéer och tankearbete från EU-kommissionen inför framtida lagstiftningsarbete men det kan också handla om till exempel mer konkreta förslag till nya förordningar och direktiv. När regeringen beskriver frågan för riksdagen ska också ståndpunkter från remissinstanserna, ifall sådana finns, redovisas kortfattat. 

Att lyssna på intressenter ute i samhället är en viktig ambition. Det finns flera demokratiska, juridiska och ekonomiska skäl att ta ett sådant medborgerligt deltagande på allvar; politiska beslut blir mer legitima, förståelsen för politiken kan öka, möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande stärks, lagstiftningens kvalitet blir bättre och det går sannolikt också att hitta samhällsekonomiska vinster. 

Men när det gäller EU-politiken är det just bara en ambition och inget krav. Det grundlagsfästa svenska beredningskravet (Regeringsformen 7 kap. 2 §), som ofta tar sig uttryck i form av kommittéväsendet och remissinstitutet, gäller märkligt nog inte för den svenska EU-politiken. 

När Sverige gick med i EU flyttades delar av lagstiftningsmakten från riksdagen till EU:s institutioner: rådet och Europaparlamentet. Trots detta konstaterade grundlagsutredarna att regeringens lagstiftningsarbete i rådet inte omfattades av det svenska beredningskravet. Därmed flyttade makten, men samhällets möjligheter att delta i utformningen av politiken följde inte med. Regeringen har inte – i strikt juridisk bemärkelse – någon skyldighet att låta samhället komma till tals i utformningen av EU-politiken.

För att försöka råda bot på detta olyckliga svenska demokratiska underskott har Konstitutionsutskottet bland annat påpekat att remissförfarande i någon form ändå ska tillämpas i samma utsträckning som vid svenska lagstiftningsärenden för de direktivförslag som EU-kommissionen lägger fram (Bet. 2004/05:KU10, sid. 2-3). Även Regeringskansliets interna riktlinjer andas samma ambition. Med hänvisning till Regeringsformens beredningskrav sägs till exempel att:

För att tillvarata remissinstansernas kompetens och expertkunskap i ett skede då innehåll och omfattning av reglerna tas fram bör departementen involvera berörda aktörer redan under förhandlingens gång (Regeringskansliet, Cirkulär 3).

Det konstateras också särskilt att:

Allt fler intresseorganisationer, folkrörelser, företag och enskilda engagerar sig aktivt i opinionsbildningen inom EU. Det är angeläget att departementen på ett tidigt stadium tillvaratar de synpunkter som lämnas av dessa i EU-frågor (Regeringskansliet, Cirkulär 13).

Men hur bra är departementen på att hämta in synpunkter från dessa i ett tidigt stadium av processen? Inte alls speciellt bra, om man ska tro Regeringskansliets egen löpande rapportering till riksdagen. I rapporten Hur väl förankras Sveriges EU-politik? har jag kartlagt hur ofta svenska intressenter kommit till tals i alla de så kallade EU-faktapromemorior, totalt 2 209 stycken, som riksdagen fått från Regeringskansliet sedan riksdagsåret 2001/02. 

EU-faktapromemoriorna skrivs med anledning av flera olika typer av händelser på EU-nivån. I Regeringskansliets interna riktlinjer framgår att:

Ansvarigt departement skriver en faktapromemoria om kommissionens förslag till viktigare rättsakter. Faktapromemorior utarbetas också för grönböcker och vitböcker, liksom för meddelanden om viktigare förslag eller strategier. Faktapromemorior bör även skrivas om andra för Sverige viktiga EU-frågor. Vid bedömning om en faktapromemoria bör upprättas är det lämpligt att fråga sig om förslaget kan vara intressant sett ur riksdagens perspektiv (Regeringskansliet, Cirkulär 2).

Faktapromemoriorna ska i normalfallet överlämnas till riksdagen senast fem veckor efter händelserna som föranledde dem. De utgör därför ett intressant material för att studera hur ofta regeringen väljer att – tidigt i processen – hämta in synpunkter från intressenter. 

Allt färre samråd

Med en generös tolkning har knappt 10 procent av frågorna blivit föremål för någon typ av samrådsförfarande de senaste åren, jämfört med drygt 30 procent under första halvan av 00-talet. Redan här ser vi en ganska dyster nedgång under det kvarts sekel som Sverige varit med i EU. 

Men om vi tittar närmare på vilka intressenter som kommit till tals, och hur deras åsikter förmedlas, blir bilden ännu lite dystrare. I de fall någon typ av samråd skett är det till exempel ofta enbart myndigheter som blivit tillfrågade (32,4 procent), dvs icke-statliga aktörer saknas helt. Förvånansvärt ofta (i 31,7 procent av fallen där samråd skett) saknas också exakta uppgifter om vilka som blivit tillfrågade eller haft åsikter. Det händer relativt ofta att Regeringskansliet istället skriver att de samrått med ”berörda myndigheter” eller ”branschen”, utan att namnge vilka dessa är. 

Det händer också att ansvarigt departement, trots att remissinstanserna inte namnges, ändå redogör för instansernas åsikter. Denna brist på information om uppgiftslämnaren medför att det många gånger är omöjligt för både riksdagsledamöter och övriga intresserade att kunna bedöma värdet av åsikterna. Vem är till exempel ”berörda instanser” i migrationsfrågor? Är det Migrationsverket, Röda korset, svenska kommuner, Amnesty, eller Kvinna till kvinna?

Ibland råder också motsatt förhållande: Det framgår vilka aktörer Regeringskansliet talat med, men det finns inga uppgifter om vilka synpunkter som framförts. 

En nedbrytning per departement, över hela tidsperioden, visar också vilka som sköter sig bäst (och sämst) när det gäller att redovisa både vem de talat med och vad dessa samtalsparter tyckte. Näringsdepartementet hamnar överst i tabellen. Drygt 20 procent av deras faktapromemorior innehöll både information om vem de talat med och vad dessa sagt. Längst ner i tabellen hamnar Statsrådsberedningen, som inte en enda gång berättade både om instanserna och deras synpunkter.

I tabellen ovan ingår dock också de faktapromemorior som enbart angav samråd med myndigheter. Om vi slutligen ställer ”kravet” att departementen borde tala med fler än sina egna myndigheter, och återge deras synpunkter, får vi en ännu mer dyster bild. Sedan 2010 har drygt 4 procent av faktapromemoriorna, i snitt, innehållit alla dessa uppgifter. Under riksdagsåret 2018/19 var det endast en (1,8%) av de 55 promemoriorna som innehöll alla dessa uppgifter. 

Till detta ska läggas att bedömningen av vad som utgör återgivande av en ”åsikt” eller ”ståndpunkt” var generös i denna studie. Ifall ett departement skrev att ”remissinstanserna var positiva” utan att utveckla detta närmare bedömdes det ändå som en redovisad åsikt. Om en striktare tolkning hade använts skulle siffrorna blivit ännu lägre.

Vad göra?

Ju längre tid Sverige har varit med i EU, och ju mer makt som flyttats till EU-nivån, desto mer sällan förefaller Regeringskansliet aktivt arbeta för att hämta in synpunkter om EU-politiken. Departementens praxis ligger allt längre ifrån de ambitioner om remittering och förankring som uttalats av både Konstitutionsutskottet och Regeringskansliet.

Det är svårt att dra några andra slutsatser än att det skulle behövas ett formellt krav på regeringen att inhämta synpunkter från intressenter i samband med formuleringen av den svenska EU-politiken. För att åstadkomma detta skulle det sannolikt behövas en omtolkning av Regeringsformen 7 kap. 2 §, eller till och med en grundlagsändring, som juridiskt säkerställer att regeringens ställningstaganden inför Sveriges deltagande i rådets lagstiftningsarbete omfattas av samma beredningskrav som när regeringen fattar andra regeringsbeslut som omfattas av kraven i regeringsformen.

---

Läs mer och ladda ner hela rapporten: Hur väl förankras Sveriges EU-politik?