Den 19 december förra året föll EU-domstolens beslut i fallet Puppinck mot Europeiska kommissionen. Domstolen konstaterade att kommissionen har rätt att avgöra vilka, om ens några, åtgärder som vidtas i relation till inkomna medborgarinitiativ. Rättsfallet handlade om ”En av oss” ett medborgarinitiativ för att förmå EU att upphöra med allt finansiellt stöd till verksamheter som förstör mänskliga embryon, som kommissionen valde att inte gå vidare med. Domstolens beslut kommer att få avgörande betydelse, inte bara för ”En av oss” utan för medborgarinitiativets funktion och betydelse i europeisk politik. Har kommissionen rätt att helt avfärda ett initiativ trots att det fått stöd från över en million medborgare? Och, i sådana fall, hur påverkas medborgarnas syn på det det europeiska medborgarinitiativet?

Innan vi tar oss an domslutets implikationer, kan det vara värt att beskriva bakgrunden till det europeiska medborgarinitiativet och dess utveckling fram till idag. 

Förslaget om ett medborgarinitiativ inom EU kom från civilsamhällesorganisationer som från tidigt 1990-tal och framåt arbetade för att få en kanal för att påverka EU:s politiska agenda.  Till mångas förvåning fick förslaget till slut gehör i det fördrag om en konstitution för Europa som signerades av medlemsstaterna 2004. Medborgarinitiativet antogs sedan som en del av Lissabonfördraget som trädde i kraft 2009. 

Efter tre år av förarbeten lanserades EU:s medborgarinitiativ år 2012, med stor entusiasm såväl från EU-institutionerna som från forskarvärlden. Introduktionen av ett europeiskt medborgarinitiativ var historiskt av flera skäl. Dels skulle detta bli det första transnationella medborgarinitiativet i världen. Dels var det EU:s första steg mot att introducera en direkt kanal för medborgarnas politiska påverkan som inte gick via politiska representanter.

Unionens syften med medborgarinitiativet var dels att demokratisera unionen genom att skapa kanaler för organisationer och medborgare att påverka unionens politik. De menade också att möjligheten till medborgarinitiativ skulle stimulera politisk debatt över nationsgränserna och på så sätt bidra till att skapa en europeisk offentlig sfär. Ett annat syfte med medborgarinitiativet var att ge det europeiska civilsamhället incitament att rikta sin politiska verksamhet mot medborgarna snarare än att söka påverka unionen direkt genom lobbyism. Medborgarinitivet kunde skapa en kanal för civilsamhället att mobilisera EU-medborgares stöd för sina politiska förslag gentemot unionen. 

Det europeiska medborgarinitiativet ger EU-medborgare rätten att be kommissionen att introducera ett lagförslag. Från att ett initiativ registreras av kommissionen har initiativtagarna 12 månader på sig att samla in minst en miljon underskrifter från medborgare i minst sju EU-länder. Underskrifterna kan samlas in i fysisk form eller på nätet. 

Till skillnad från många nationella och lokala medborgarinitiativ i Europa är det europeiska medborgarinitiativet inte bindande. Således kan framgångsrika initiativ inte tvinga kommissionen att introducera lagförslag, utan endast uppmana kommissionen att agera. Kommissionen förbinder sig bara att träffa initiativtagarna för ett möte om initiativet, att organisera en offentlig utfrågning i parlamentet kring initiativet samt att ge ett officiellt svar på initiativet där kommissionens eventuella planerade åtgärder beskrivs.

Den initiala entusiasmen till trots har kommissionens hantering av det nya initiativinstrumentet mötts av omfattande kritik. Kritiken har bland annat handlat om den tekniska infrastrukturen kring medborgarinitiativet. 

Istället för att lansera ett webbaserat gränssnitt för insamling av namnunderskrifter och erbjuda serverutrymme för lagring av data, som flera stater gjort, valde kommissionen att enbart skapa en kostnadsfri mjukvara för att sköta namninsamlingen. Initiativtagarna behöver själva skapa en webbsida för sitt initiativ, samt tillgängliggöra servrar för lagrandet av data. Initiativtagarna är dessutom tvungna se till att deras insamlingsplattformar uppfyller rigida krav på datasäkerhet för lagringen av personuppgifter. Dessa krav bör delvis förstås i relation till en rädsla för falsifierade signaturer. En konsekvens av detta har varit att endast 55 procent av signaturerna samlats in via internet (enligt statistik från 2017).

Det är också dyrt att samla ihop stöd från mer än en miljon européer. Inte endast starka organisatoriska nätverk utan även finansiering är en viktig faktor som skiljer ut de framgångsrika initiativen från övriga. De genomsnittliga ekonomiska bidragen till de fem framgångsrika initiativen var 166 000 euro – nära tiofaldigt större än de genomsnittliga bidragen till de initiativ som inte fått tillräckligt stöd. 

Trots att kommissionen gjort vissa eftergifter och förändringar för att göra medborgarinitiativet mer användarvänligt kvarstår därför bilden av att initiativet främst erbjuder en möjlighet till inflytande för det organiserade civilsamhället. Fram till 2020 har samtliga medborgarinitiativ som fått över en miljon signaturer antingen haft sitt ursprung i etablerade transnationella civilsamhällesorganisationer eller haft stöd från en stor mängd organisationer i Europa. 

Kommissionen har också fått kritik från aktivister och civilsamhällesorganisationer såväl som från forskare för sin hantering av inkomna initiativ. Kritiken har bland annat berört det faktum att en stor andel (ca en tredjedel) av initiativen har nekats registrering. I flera fall har detta skett med hänvisning till att de berör politikområden som ligger utanför unionens kompetens. Detta har i sin tur föranlett överklaganden och rättslig prövning, där kommissionens hantering av förslagen fällts och kritiserats av EU-domstolen.  

Kommissionen har även kritiserats för en styvmoderlig hantering av framgångsrika initiativ. Trots att samtliga framgångsrika initiativ har föranlett offentliga möten och politisk debatt kring initiativtagarnas förslag, finns efter knappt åtta år få exempel på verklig policyförändring som kan spåras till medborgarinitiativ.

Detta för oss till EU-domstolens dom från december förra året. Domen, som föll till kommissionens fördel, slår fast att kommissionen har omfattande diskretion att avgöra vilka, om ens några, åtgärder som vidtas i relation till inkomna medborgarinitiativ. Domen var väntad given fördragstextens otvetydiga formulering att framgångsrika medborgarinitiativ endast har rätten att uppmana kommissionen att lägga fram lagförslag relaterade till initiativets innehåll. Trots detta kan domen tänkas få stora konsekvenser för medborgarinitiativets framtida roll och funktion.

Frågan är om medborgare och civilsamhällesorganisationer i Europa även i framtiden kommer att uppleva att medborgarinitiativet är mödan värt. Kommer de även i framtiden starta omfattande transnationella kampanjer som kräver stora ekonomiska och personella resurser för att samla in namnunderskrifter även om det sannolikt inte kommer att generera något inflytande över lagstiftningen i EU? 

Dessa frågor är relevanta när det gäller medborgarinitiativets möjligheter att bidra till sina ursprungliga syften: att demokratisera unionen genom att ge medborgarna och civilsamhället en kanal att påverka unionens politik, att stimulera till en europeisk offentlig sfär samt att förmå det europeiska civilsamhället att verka för att mobilisera medborgarna i unionen.

Det råder nästintill konsensus inom demokratiforskningen om att medborgerligt politiskt deltagande, utöver allmänna val, till stor del beror på möjligheterna till faktiskt politiskt inflytande. Dessutom är det viktigt att processerna för det politiska deltagandet upplevs som rättvisa. Det finns dock en påtaglig risk att den rådande praxisen kring medborgarinitiativet resulterar i att processen upplevs som meningslös och orättvis.

---

Detta blogginlägg bygger på ett kapitel om EU och den digitala demokratin som publicerats i Nätverket för Europaforsknings årsbok Europaperspektiv 2020: EU och teknologiskiftet.