Den globala krisen orsakad av Covid-19 kommer att ställa behovet av skattefinansierade åtgärder på sin spets och ett fördjupat EU-samarbete kommer att behövas. Detta gäller kanske särskilt möjligheten att driva in skatter från globala företag vars vinster uppkommer tack vare världshandel. Medlemsländerna har hittills sett till att bevara sin ”skattesuveränitet” inom EU-systemet. Resultatet blir att länderna kan konkurrera med låga bolagsskatter, vilket i sin tur påverkar den gemensamma marknaden negativt. I längden riskerar helt enkelt alla medlemsländer att förlora skattebaser. EU-länderna borde därför enas kring en gemensam skattepolitik och ett harmoniserat bolagsskattesystem för gränsöverskridande transaktioner som skyddar den inre marknaden på riktigt.
Sedan 1990-talet har bolagsskatterna i EU-länderna successivt sänkts samtidigt som länderna infört skatteincitament för att locka till sig multinationella företag. Ibland har stora företag, i förhandlingar med en viss stat, till och med kunnat förhandla till sig så kallade sweetheart deals (ett skatteavtal som är betydligt mer gynnsamt för det individuella företaget än för andra företag i landet). Inte minst i samband med den så kallade LuxLeaks-härvan, såg vi till och med exempel på hur globala företag – genom aggressiv skatteplanering över flera länder – helt kunde undgå att betala bolagsskatt för delar eller hela sin inkomst.
Den globala situationen
För att förstå hur detta är möjligt behöver vi reda ut några grundbegrepp inom skatterätten. Inom internationell skatterätt finns det sedan lång tid tillbaka överenskommelser om att globala företags skattebaser ska kunna fördelas mellan de stater där företaget verkar. Huvudregeln är att staten där företaget är registrerat (hemviststaten) har företräde att beskatta företagets globala vinster. I undantagsfall, när verksamheten sker utomlands, har däremot den andra staten (källstaten) rätt att beskatta den del av företagets vinster som uppkommer där. Kravet är att företagets verksamhet ska vara kontinuerlig och antingen helt eller delvis bedrivas från den andra staten. Med andra ord ska vinsterna kunna beskattas i den stat där de uppstod.
Men det har, särskilt med digitaliseringen, blivit allt svårare att avgöra var vinster uppkommer. Multinationella koncerner som Apple och Starbucks är etablerade globala företag som bildat bolag i alla länder där de är verksamma, enligt respektive lands rättsregler. Istället för att beskattas som en sammanhållen enhet kan de därför (till skillnad mot företag som endast verkar på en inhemsk marknad) också välja att dela upp funktion, tillgångar och risker mellan de olika bolag och olika länder de är verksamma i. Eftersom skatteregler och skattenivåer varierar mellan länder – som många gånger också konkurrerar med varandra om att sätta lägst skattesatser – kan globala koncerner sätta priser på ett strategiskt sätt för att minska skatten beroende på vilket land som har mest fördelaktig skattesats.
I vissa fall har också multinationella företag förhandlat med hemviststaten om att den skattepliktiga inkomsten ska betalas i en källstat dit företaget till exempel lockats med skatteincitament eller låg effektiv skattesats. Historiskt sett har det inte heller funnits något internationellt regelverk som tvingar källstaten att beskatta den del av företagets inkomst som hemviststaten förlorar.
Därmed slipper företaget betala skatt både i hemviststaten och källstaten. Konsekvensen blir alltså att de multinationella företagens aggressiva skatteplanering i slutändan kan leda till nollbeskattning.
EU:s roll
Problemet har diskuterats inom ramen för EU-samarbetet men medlemsstaterna har inte lyckats nå en politisk överenskommelse om samordning av bolagsskatter.
Däremot antogs år 2016 ett skatteflyktsdirektiv, som ska begränsa multinationella företags möjligheter till skatteplanering (vilket, lite olyckligt, likställs med skatteflykt i direktivet).
År 2011 sjösattes också ett förslag om att upprätta en gemensam bolagsskattebas inom EU för multinationella företag. Syftet var att få gränsöverskridande företag att följa ett enda EU-system för beräkning av sina beskattningsbara inkomster istället för att använda sig av flera nationella regelböcker. Företag skulle på så sätt lämna in en självdeklaration för all sin EU-verksamhet och kompensera förluster i en medlemsstat mot vinster i en annan. De konsoliderade skattepliktiga vinsterna skulle därmed delas mellan de medlemsstater där företaget är aktivt med hjälp av en fördelningsformel. Varje medlemsstat skulle då beskatta sin andel av vinsten utifrån sin egen nationella skattesats.
Medlemsstaterna kunde dock inte enas om förslaget. Efter att ha legat i träda i några år togs det upp till förhandling igen år 2017. Många medlemsländer, däribland Sverige, motarbetar förslaget. Forskare är också osäkra på vilken effekt förslaget skulle få, särskilt eftersom medlemsländerna fortfarande är fria att bestämma skattesatsen själva.
Båda dessa åtgärder måste betraktas som olycklig protektionism från de enskilda medlemsländerna. Varken skatteflyktsdirektivet eller förslaget om en gemensam bolagsskattebas påverkar staternas möjligheter att bestämma nivån på sina egna skattebaser. Konkurrensen med låga bolagsskatter och skatteincitament såsom skattefrihet för vissa inkomster (”patent box”) kan fortsätta.
EU-kommissionen har försökt komma åt problemet den juridiska vägen och har de senaste åren inlett ett antal överträdelseförfaranden. Kommissionen hävdar att stater som tävlar med varandra om att erbjuda skatteincitament för att locka till sig utländska investeringar riskerar att bryta mot EU:s statsstödsregler och därmed snedvrida konkurrensen på den inre marknaden.
EU-domstolens praxis i frågan är inte entydig, men generellt beror svaret på hur konkurrensen sker. Ett land får sänka bolagsskatten förutsatt att samma skattesats tillämpas brett och generellt. Sänkningen får inte bara gälla ett visst företag. Det är däremot förbjudet för ett land att till exempel tillämpa en annan skatt på utländska bolag än de inhemska. EU-domstolens praxis lutar mot tillåtelse av progressiva skatter såsom digitalskatter som inte tillämpas enbart på utländska företag.
Kommissionen har också, mer specifikt, föreslagit en mer ”rättvis beskattning” på den digitala marknaden genom förändrade regler om vad som utgör en hemviststat och en källstat. Motiveringarna är dock tveksamma och reglerna otydliga. Det finns anledning att tro att den digitala skatten kommer att leda till att företagens tilltro till EU försvagas. Investerarna kan välja andra delar av världen, som har tydligare regler.
Det som skulle behövas är att medlemsstaterna enas kring en gemensam skattepolitik som återspeglar behovet av att skydda EU:s inre marknad på riktigt. Ett harmoniserat skattesystem gällande gränsöverskridande verksamma företag skulle minska företagens möjlighet till aggressiv skatteplanering och motverka de skattebortfall som drabbar alla. Den globala krisen orsakad av Covid-19 kommer också att ställa behovet av skattefinansierade åtgärder på sin spets. En överenskommelse mellan EU:s medlemsstater om en rättvis beskattning och gemensamma åtgärder såsom harmonisering av bolagsskatten verkar plötsligt vara rimliga dellösningar på problemet med förlorade skattebaser.
För den som vill läsa mer om hur det det gemensamma arbetet med bolagsskatter fungerar inom EU kan jag rekommendera mitt kapitel i boken EU och nationalstatens återkomst (Europaperspektiv 2019).
Cécile Brokelind är professor i handelsrätt vid Lunds universitet. Hon har ett särskilt intresse för mobilitetsfrågor för företag under EU- och internationell skatterätt.