Härom veckan presenterade EU-kommissionen ett paket med nya förslag för unionens migrationspolitik. Det innehåller en rad förändringar, framför allt i relation till asylsökande vid den externa gränsen och fördelningen av ansvar mellan EU:s medlemsstater. Många delar av paketet är omarbetningar av tidigare idéer, anpassade för att vinna bredare politiskt stöd. Frågan återstår om dessa förändringar är tillräckliga för att förslagen ska gå igenom och huruvida de alls kommer vara möjliga att genomföra. 

Efter kraschade förhandlingar, omfattande diplomatiskt förarbete och rykten som cirkulerat i media presenterade Ylva Johansson till slut, den 23:e oktober, EU:s nya migrationspakt. Den inledde svagt. Som EU-kommissionen hade förutspått var det ett förslag som ingen blev riktigt nöjd med. Viktor Orbán gick direkt ut och förklarade sig vara emot förslaget, tätt följd av Polen och Tjeckien, och de flesta kommentarer från forskare och organisationer var kritiska. Men vad består egentligen förslaget av, och hur ser dess framtidsutsikter ut?

Att förslaget har kallats för ’pakt’ eller ’överenskommelse’ i medierna kan ge intrycket av att det rör sig om en färdig deal som är redo för implementering. I verkligheten är det snarare ett paket av förslag till lagstiftning, rekommendationer och internationella samarbeten – en policyguide för framtida arbete. Förhandlingarna om en revidering av EU:s migrationssystem inleddes efter flyktingkatastrofen 2015/2016, när hela EU-samarbetet hamnade i gungning, men strandade helt år 2018 efter att flera knäckpunkter inte kunnat lösas. 

Initialt kan det sägas att förslaget plockar upp flera av de trådar som gjorde att förhandlingarna kollapsade under 2018. Det nya förslaget innehåller även flera delar som har testats i form av pilotprojekt under de senaste åren som nu kommer att implementeras på en större skala. Paketet innehåller en uppsjö av olika förslag, såsom ökad insamling av personlig data, ändringar i visumlagstiftningen och nya regler för arbetsmigration. I den här texten fokuserar jag på de två mest centrala nyheterna: flexibel solidaritet och obligatorisk screening vid gränsen. 

Enligt det nya förslaget ska en obligatorisk screening av alla asylsökande införas vid alla EU:s externa gränser. De asylsökande kommer då att hållas kvar i ett område under fem dagar, medan man undersöker personens hälsa, identitet samt huruvida personen utgör ett säkerhetshot. Den asylsökande kommer också att registreras och kort få uppge varför hen söker asyl. Olika personliga situationer kommer att leda till olika alternativ, t ex utvisning för de som inte vill söka asyl eller omlokalisering av sökande till en annan medlemsstat. Det kommer även att finnas olika asylprocesser, där fler än idag kommer att genomgå en förenklad, snabbare process. 

Förslaget är egentligen en vidareutveckling av ’hotspot’-modellen, som tidigare har varit på plats på öarna i Grekland och Italien och nu sprids vidare till alla EU:s externa gränser. Detta är förvånande, eftersom mekanismen har inneburit en humanitär katastrof på de grekiska öarna. Modellen bidrog i viss mån till att lugna ner situationen år 2016, men har varit en lösning som ingen riktigt har varit nöjd med. På öarna är screeningen mindre omfattande än det nya förslaget kräver och ska genomföras inom tio dagar. Lägren har därför varit utformade med ambitionen att de asylsökande reser vidare inom den perioden. 

Tidsgränsen har dock visat sig vara omöjlig att hålla. Delvis är det svårt att utvärdera behov hos så omtumlade människor inom så kort tid och delvis har det varit svårt att hitta utplaceringsplatser på fastlandet. I praktiken är många kvar i runt tre månader, vilket leder till en massiv överbeläggning med stort mänskligt lidande som konsekvens. Under det nya förslaget ska screeningen göras större, tidsgränserna kortare och omplaceringarna ska ske EU-gemensamt, vilket lägger grunden för ännu större humanitära risker.

Den andra stora nyheten är att Dublinförordningen avskaffas och ersätts med s k ’flexibel solidaritet’ som ett verktyg för att fördela ansvaret för flyktingar. I korthet innebär förslaget att medlemsstaterna kan ta ansvar för asylsökande i EU på tre olika sätt, genom att: ta emot asylsökande på sitt territorium, sponsra kapacitetsbyggande i överbelastade medlemsstater eller ansvara för återvändande av asylsökande. Lyckas medlemsstaten inte deportera en asylsökande får hen stanna på medlemsstatens territorium. 

Under den nya modellen får alla medlemsstater uppge hur många asylsökande de vill ta emot. Faller det totala mottagandet under 70 procent av behovet så kommer EU-kommissionen istället att fördela asylsökande efter en kvot som bygger på medlemsstaternas ekonomi och befolkningsmängd. Asylsökande kan även förflyttas till en annan medlemsstat via ett system som liknar Dublinförordningen, till exempel om det finns en nära familjemedlem i den medlemsstaten.

Det är möjligt att det nya systemet skulle fungera smärtfritt så länge antalet asylsökande och antalet positiva beslut om uppehållstillstånd ligger så pass lågt som i nuläget. Skulle vi få en likadan situation som år 2015 är det mer oklart hur bra det skulle hålla. I ett sådant fall skulle återvändande inte vara möjligt utan samtliga medlemsstater skulle då behöva ta emot flyktingar, vilket många länge har vägrat. Medan Ylva Johansson var tydlig i sitt tal med att solidaritet inte är något frivilligt är det fortsatt oklart vad som kommer att hända ifall en medlemsstat vägrar delta. Den senaste tidens överträdelseförfaranden mot Ungern har ännu inte haft önskad effekt, varför den konsekvensen riskerar att inte avskräcka tillräckligt.

Som tidigare nämnts är pakten än så länge bara ett förslag, och flera delar blir svåra att få igenom i rådet och parlamentet. Den stora knäckfrågan är antagligen solidaritetsmekanismen. Idén om sponsrat återvändande infördes för att lösa problemet att ingen medlemsstat vill ta emot fler asylsökande men det kan visa sig vara ett svagt alternativ. Det är i allmänhet svårt för EU-länderna att pressa flyktingars ursprungsländer att ta tillbaka människor, men särskilt för Visegradländerna som är de som mest aktivt har motarbetat en solidaritetsmekanism för flyktingfördelning. Det är dessutom svårt att utröna om innehållet kommer att gå att genomföra. Förslaget är ännu bara i startgroparna och många fler kompromisser väntar. Trots att EU-länderna verkar vara närmare en gemensam lösning på flyktingfrågan återstår kärnproblematiken: att flyktingar behöver komma till Europa samtidigt som rasismen ökar hos dess invånare.