Sverige och Europas autonomi

Bild: Mostphotos

Regeringsdeklarationen 2020 bjöd på en uppväxlad europaambition. Statsminister Löfven lovade ett Sverige som fullt ut deltar i och formar EU-samarbetet på ett sätt som värnar både svenska och europeiska intressen. Denna inställning ställs på sin spets när EU nu på flera sätt tar steg mot det som kommit att kallas strategisk autonomi – ett koncept och en ambition som svenska regeringar sällan omfamnat men som blivit alltmer centralt i EU:s utveckling. Men vad innebär denna ambition? Varför är den känslig för Sverige och vad finns det för vägar framåt?   

Så som begreppet används idag anspelar strategisk autonomi på förmågan att spela sin egen roll i världspolitiken: att kunna besluta om och driva en egen linje, baserat på egna intressen. För en nationalstat är denna ambition i teorin självklar – den är en bärande del av vad som oftast menas med staters suveränitet – även om de i praktiken många gånger får ge avkall på denna form av internationellt politiskt aktörskap. För EU har ambitionen kring autonomi redan från början varit känslig. 

Vid unionens bildande, i början av 1950-talet, fanns idéer om att kol- och stålunionen också skulle få en hårdare, geopolitisk  framtoning med den föreslagna ”Europeiska försvarsgemenskapen.” Förslaget röstades dock ner av Frankrikes generalförsamling, främst för att franska politiker inte ville tumma på den nationella suveräniteten. Det fanns samtidigt en oro för att signalen om ett Europa med eget säkerhetspolitiskt aktörskap skulle ge USA en anledning att backa från sina åtaganden. 

Detta skeende illustrerade de gränser som under de kommande decennierna skulle forma och begränsa Europas autonomi: underifrån av de europeiska nationalstaterna och deras bristande vilja att delegera geopolitisk kompetens till EU och ovanifrån av den amerikanska hegemonin som begränsade vilken roll ”det europeiska” skulle spela inom det mer eller mindre samordnade ”Väst”.  

Handlingsutrymmet mellan Europas stater å ena sidan och USA å andra sidan var begränsat och under större delen av kalla kriget hade unionen enbart ett internationellt autonomt aktörskap på handelsområdet. Det skulle dröja till murens fall och 90-talets blodiga konflikter på Balkan innan européer såg behovet av ett mer säkerhetspolitiskt robust EU. Idén om autonomi återintroducerades i diskussionerna om det som sågs som säkerhetspolitikens huvudsakliga uppgifter kring millennieskiftet: EU:s civila och militära krishanteringsinsatser. När EU etablerade sin ”försvars och säkerhetspolitik” så var det efter att Storbritannien och Frankrike i 1998 års St Malo-deklaration enats om behovet av att unionen, för att lösa sina krishanteringsuppgifter, behövde kapacitet för att agera autonomt. 

Breddad och fördjupad innebörd

Sedan dessa idéer kring en autonom kapacitet för mindre krishanteringsinsatser har begreppet – precis som europasamarbetet i övrigt – både fördjupats och breddats. 

Det har fördjupats genom att ambitionerna för EU:s säkerhetspolitiska autonomi idag inte bara gäller småskalig krishantering utan även mer krävande – om än diffusa – mål som att ta större ansvar för Europas säkerhet. Den allmänna försämringen av Europas säkerhetsläge och USA:s balansering bort från Europa har agerat orsak medan brexit har möjliggjort nya steg inom EU som tidigare varit otänkbara.

Breddningen har skett genom att målet om autonomi – och att stående på egna ben kunna hävda sig gentemot andra världsmakter – har spillt över på andra politikområden som cyberfrågor, digital utveckling, industri och nu senast hälsa.

Handlingsfrihet kontra handlingskapacitet

För Sverige har ambitionerna om europeisk strategisk autonomi varit komplicerade, såväl i den tidiga krishanteringsbetydelsen som i dagens mer maximalistiska tappning. Autonomins beståndsdelar kan förklara varför. Autonomi bygger på två komponenter: handlingsfrihet och handlingskapacitet. Det är dock inte summan av dessa som ger autonomi utan snarare en avvägning dem emellan. Det är genom samarbete som aktörer uppnår mest handlingskapacitet för att påverka utfall i positiv riktning, även om detta samarbete sker på bekostnad av parternas egen handlingsfrihet. 

I Jean-Jacques Rousseaus historia om hjortjakten ställs jägarna inför valet att fånga en kanin på egen hand eller fälla ett större byte tillsammans. I världspolitiken har europeiska länder i decennier givit upp delar av sin handlingsfrihet för att tillsammans nå mer handlingskapacitet. Den reella autonomin har på detta sätt växt och gränsöverskridande problem har kunnat hanteras. Brexit illustrerar en ambition att återta handlingsfrihet, även till priset av betydande förluster i handlingskapacitet och därmed reell autonomi. 

Sverige kämpar i motvind

När Sverige under lång tid har förhållit sig kallsinnig till EU:s säkerhetspolitiska autonomi kan det förklaras med samma oro som den franska generalförsamlingen på 50-talet – vad händer med vår nationella handlingsfrihet och hur påverkas USA:s roll i Europa? När EU de senaste åren har tagit flera steg mot närmare försvarsindustriellt samarbete just för att stärka handlingskapaciteten har ytterligare en komplikation tillstött för Sverige: i brist på Natomedlemskap har Sverige delvis säkrat sin transatlantiska relation genom försvarsindustriellt samarbete med, och inköp från, USA. 

Hur kan denna orientering kombineras med vidlyftiga och kostnadsdrivande ambitioner om europeisk autonomi på området? När Frankrikes President Macron i sin argumentation för europeisk strategisk autonomi menar att Europa måste minska sitt beroende av amerikansk försvarsindustri är det med andra ord en utmaning mot en svensk affärsmodell såväl som mot vårt sätt att bygga säkerhet.

Sverige har därför av olika anledningar kämpat mot begreppet strategisk autonomi och dess inträde i EU:s vokabulär. Dock till liten nytta. Från de första ambitionerna kring en viss autonomi runt millennieskiftet, till målbilden om strategisk autonomi i EU:s globala strategi från 2016 gick utvecklingen långsamt. Därefter har EU:s användning av begreppet ökat exponentiellt. 

Förändrade stormaktskonflikter

De senaste årens expansiva användning har även den sina orsaker. Dagens stormaktskonflikter utspelar sig företrädesvis på handelns och teknikens områden. Möjligheten att forma och styra strömmar av data, pengar, produkter och innovationer skänker mer strategiskt aktörskap än gårdagens fredsbevarande trupper. Enligt samma geoekonomiska logik kan unionen inte uppnå vare sig handlingsfrihet eller handlingskapacitet så länge vi är beroende av andras tekniska system, kritiska hälsoinnovationer eller valutor. 

Under decennier utgjorde systemets hegemon, USA, gränsen för hur långt Europas autonomi kunde sträcka sig men i dagens Bryssel oroar man sig lika mycket för hur Kinas roll inom teknik och finansiering påverkar Europas handlingsfrihet och kapacitet. Till dessa omvärldsfaktorer kan man tillägga att EU:s roll i världen är ett allt populärare narrativ för europeiska medborgare som inte kan relatera till de inomeuropeiska konflikter som tidigare utgjort drivkraft för fortsatt integration. När Europeiska rådets ordförande Michel därför proklamerar att strategisk autonomi är vår generations stora mål är det ett sätt att sälja in unionen till en ny generation och framför allt i en ny och mer konfliktorienterad världspolitisk logik. 

Detta geoekonomiska perspektiv och Europas strävanden efter autonomi på idel nya områden, hotar den grund som Sveriges ekonomi är byggd på: dels vinsten av öppna och fria marknader, dels trygghet – inom både handel och hälsa – genom ömsesidigt beroende istället för nationellt oberoende. Till detta kan läggas en inte helt obefogad oro över att festtalen om autonomi rymmer en betydande dos protektionism från aktörer som fått nog av ohämmad global konkurrens.

Vad kan då Sverige göra med och åt denna vurm för europeisk strategisk autonomi? Snarare än att ängslas över ordvalet bör man aktivt vara med och fylla begreppet med innehåll.  

Vill européerna, för att citera Angela Merkel, ta ansvar för sitt eget öde, krävs ett mått av autonomi på en gemensam nivå.

Till att börja med får man nog acceptera att målet med strategisk autonomi, i dess mest grundläggande betydelse om kapacitet och frihet att driva och skydda sina intressen, är naturlig för en aktör i ett alltmer konfliktbetonat internationellt politiskt system. Vill européerna, för att citera Angela Merkel, ta ansvar för sitt eget öde, krävs ett mått av autonomi på en gemensam nivå.  

Däremot är det varken möjligt, eller för många önskvärt, att strategisk autonomi uppnås till samma grad inom alla områden. Till skillnad från suveränitet, som oftast är absolut, kan autonomi innehas i mer eller mindre omfattning. Den kan alltså variera mellan politikområden. På det ursprungliga området för autonomi, krishanteringsinsatser, kan Europa utan större problem och externt motstånd agera autonomt, i alla fall vid mindre insatser. Vid större operationer, såsom Libyeninsatsen, kommer kapaciteten att vara gränssättande. I andra fall är det snarare den egna politiska viljan som tryter. Men i princip står det här européerna fritt att agera – via EU eller med hjälp av andra plattformar. 

När det gäller försvar är det långt kvar tills Europa har kapacitet till territorialförsvar och avskräckning på egna ben. Även om testballonger om en europeisk armé eller utökad kärnvapensamordning ibland skickas upp saknas politiska processer och nödvändig enighet för att bryta Europas beroende av USA:s hårda makt på detta område. Att skapa tillräcklig kapacitet i Europa för att ersätta USA:s roll som säkerhetsgarant skulle kräva att betydande nivåer av handlingsfrihet flyttas från nationell till gemensam europeisk nivå. Autonomi på detta område blir därmed alltför dyrköpt för de flesta europeiska länder. 

På det industriella området – såväl försvarsindustri som andra tekniska områden av strategisk vikt – ligger hindren för europeisk autonomi mer i händerna på européerna själva. Det handlar dels om vad vi köper och hur vi organiserar vår egen marknad, dels om att det måste finnas konkurrenskraftiga europeiska företag ifall någon form av autonomi ska kunna säkras. Det är förmodligen ingen slump att det är inom dessa geoekonomiska områden, i överlappningen mellan säkerhetspolitisk logik och marknadens spelregler, som de senaste ambitionerna om europeisk strategisk autonomi har formulerats. Det är här – snarare än på försvarsområdet – som EU och dess institutioner har ett reellt aktörskap. 

Sverige bör fylla begreppet med innehåll

Sett ur detta perspektiv rör sig Europa mot en form av variabel autonomi med olika avvägningar mellan handlingsfrihet och handlingskapacitet inom olika politikområden. 

Från ett svenskt perspektiv borde innebörden och beståndsdelarna i denna variabla autonomi vara huvudfokus. På ett politiskt plan handlar det, precis som föreslås i regeringsdeklarationen, om att säkra svenska och europeiska intressen. Det handlar t ex om att aktivt definiera vad som är strategiskt skyddsvärt i våra ekonomier för att undvika svepande protektionistiska marknadsundantag. I Sveriges intresse ligger också att autonomi inte likställs med oberoende, som är en illusion oavsett om det gäller säkerhet, handel eller digital utveckling. 

Snarare än att ängslas över ordvalet bör Sverige aktivt vara med och fylla begreppet med innehåll.

I ett internationellt system som fortfarande kommer att ha starka drag av ömsesidigt beroende och fortsatt globalisering uppnås autonomi snarare av att beroenden är hyfsat symmetriska. Få aktörer kan bli oberoende på något område men EU kan se till att inte vara mer beroende av enskilda aktörer, kritiska tekniker eller regioner än vad motparten är av EU. En sådan motståndskraftig autonomi skulle skänka mer handlingsfrihet än en strategi som går ut på att avskärma sig från omvärlden. 

På hemmaplan bör Sverige se de säkerhetspolitiska implikationerna av såväl den geoekonomiska konfliktdynamiken i världen och EU:s svar på den i form av strategisk autonomi på allt fler områden. Sveriges säkerhetsstrategi som är under omarbetning måste relatera både till vad som är skyddsvärt i en svensk kontext och hur geoekonomiska intressen kan säkras på europeisk nivå.


Co Authors :