Jordbrukspolitiken efter 25 år i EU

Bild på euro i jord Bild: Mostphotos

När Sverige för 25 år sedan gick med i EU innebar det en stor förändring för vissa sektorer, inte minst jordbruket. Vilka har konsekvenserna blivit? En kontrafaktisk analys visar att medlemskapet har gynnat konsumenter och markägare på skattebetalarnas bekostnad. Anslutningen har även lett till en lägre samhällsekonomisk effektivitet inom jordbruket och ur det perspektivet skulle det ha varit bättre om Sverige hade stannat utanför EU.

För att analysera vad som hade hänt med det nationella jordbruket om Sverige stannat utanför EU räcker det inte med att titta på vad som inträffade efter att landet blev en EU-medlem. Efteråt innebär inte, som bekant, på grund av. Detta är i synnerhet fallet för jordbruket där det inte är lämpligt att jämföra med förhållanden strax före inträdet. Skälet till detta är att den svenska politiken reformerades 1990. Genomförandet av reformen påbörjades året därpå men gick i stå när förhandlingarna om EU-medlemskapet tog fart. 

För att bedöma konsekvenserna av EU-medlemskapet för jordbruket behövs en kontrafaktisk analys: Vad hade hänt om vi inte hade gått med? Svaret skulle kunna byggas på fantasifulla antaganden om den alternativa utveckling som kunde ha inträffat, exempelvis att jordbruket helt skulle ha liberaliserats om Sverige inte blev medlem. Mer fruktbart är dock att utgå från det som troligtvis skulle ha hänt genom att ”skriva om historien” så lite som möjligt. En sådan ansats använde jag i min konsekvensanalys (SIEPS: 2020:7) om EU-medlemskapets effekt på jordbruket och livsmedelsindustrin. I analysen antog jag att utformningen av den svenska jordbrukspolitiken skulle ha byggt på samma principer som före inträdet. 

Svenskt jordbruk utanför EU

Det kontrafaktiska resonemanget bygger då på hur vi tror att den nationella jordbrukspolitiken skulle ha utformats jämfört med utvecklingen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Ett avgörande antagande rör då vad som skulle hänt med den påbörjade svenska avregleringsreformen, som pågick när Sverige gick med i EU, det vill säga om den hade fullbordats eller övergivits.

I korthet har EU:s gemensamma jordbrukspolitik under denna period gått från att stödja produktionen till att stödja producenterna. Från att tidigare ge prisstöd ges nu direkta inkomststöd i form av bidrag baserade på innehav av jordbruksmark. Detta sker utan att produktion krävs för att erhålla stödet (marken får dock inte överges och måste hållas i gott skick). I efterhand har vissa, dock inte alltför betungande, miljökrav knutits till bidragen. På så sätt har bördan att finansiera jordbruksstödet förts över från konsumenter till skattebetalare och det totala stödet har sjunkit ganska lite.

Det är mycket osannolikt att den svenska jordbrukspolitiken skulle ha utvecklats enligt samma mönster. Den svenska näringspolitiken har alltid bejakat strukturomvandling i jordbruket såväl som i andra näringar och undvikit att använda sektorspolitik som substitut för socialpolitik eller arbetsmarknadspolitik. Ingenting tyder på att denna inställning skulle ha förändrats om medlemskapet uteblev. Således hade förmodligen den svenska politiken snarare stött produktion än producenter om det skulle ansetts motiverat, till exempel av beredskapsskäl (som var fallet tidigare) eller av miljö-  eller regionalskäl. Producenterna som inte kunde erhålla tillräcklig inkomst inom jordbruket skulle,  i stället för ett permanent inkomststöd, ha erbjudits åtgärder för att underlätta en omställning till andra sektorer. 

Det är mycket svårt att veta om den svenska reformen hade fullföljts ograverad men det är troligt att den viktigaste principen, att jordbruket skulle behandlas som alla andra sektorer, skulle ha behållits. Detta talar emot socialpolitiska inslag i jordbrukspolitiken. Således är det inte troligt att man i Sverige hade betalat ut generella, frikopplade arealbidrag av den typ som betalas i EU, i synnerhet inte i de bördiga regionerna. Den budgetkris som Sverige gick igenom under mitten av 90-talet, tillsammans med den fortsatt strama finanspolitiken, talar också mot att stora utgifter för jordbruket skulle ha accepterats i den svenska statsbudgeten. Dock hade mer budgetmedel riktats till jordbruket än det ursprungligen var tänkt. Dessa budgetmedel skulle sannolikt ha riktats mot landskapsvård och miljöorienterade åtgärder.

Den svenska reformen gick ut på en intern avreglering. Styrningen av den inhemska marknaden avskaffades direkt och exportsubventionerna var tänkta att försvinna. Det är troligt att den linjen hade fortsatt. Utan exportsubventioner skulle det svenska jordbruket inriktats mot hemmamarknaden. 

En sådan utveckling hade lett till ett delvis annat resultat än det vi sett idag. Produktionen av vegetabilier, i synnerhet spannmål där ett stort överskott tidigare hade funnits, skulle då ha varit lägre. Animalieproduktionen å andra sidan hade troligtvis varit högre om Sverige stannade utanför EU. Några av de animalieproducerande EU-länderna i Sveriges omgivning hör till de mest konkurrenskraftiga i världen. Konkurrensen från dessa länder hade inte varit lika stark eftersom den inhemska marknaden hade skyddats av en tull. Sveriges tullskydd och därmed den inhemska prisnivån på jordbruksprodukter hade styrts av vad landet hade förbundit sig till inom ramen för WTO-avtalet. Primärförädlingen skulle också ha skyddats från konkurrensen om Sverige stannade utanför. Tullskyddet omfattar nämligen, av praktiska skäl, även det primära förädlingsledet eftersom de varor man handlar med är delvis förädlade (exempelvis slaktkroppar och inte levande grisar). Därför hade de dramatiska förändringar som inträffade i den kooperativa livsmedelsindustrin efter EU-medlemskapet, i synnerhet när det gäller slakterier som inte klarade konkurrensen och köptes upp av utländska ägare, uteblivit.

Därmed skulle utvecklingen inom det svenska jordbruket ha varit den omvända mot den som inträffade efter EU-anslutningen och som har gynnat vegetabilieproduktionen och missgynnat animalieproduktionen. Förklaringen ligger i det faktum att svenska bönder, relativt sett, är mer konkurrenskraftiga när det gäller vegetabilier än när det gäller animalier vilket är en fördel på en stor öppen marknad.

Vinnare och förlorare 

Konsumenterna har vunnit på medlemskapet genom lägre priser samt större och mer varierat utbud av livsmedel än som hade varit fallet om Sverige stannat utanför. Hur mycket högre konsumentpriserna skulle ha varit och hur mycket snävare livsmedelsutbudet hade blivit är dock svårt att bedöma eftersom många olika faktorer spelar in. Svenska livsmedelspriser ligger nu cirka 20 procent över EU-genomsnittet vilket är betydligt mindre än vid slutet av 80-talet. Konsumtionen av varor som kött och ost har ökat påtagligt efter inträdet, eftersom priserna hade blivit lägre och utbudet bredare. Någon sådan ökning hade vi troligtvis inte sett om Sverige stannat utanför EU. 

Konsumenterna hör således till vinnarna. Detsamma gäller också för jordbrukarna eftersom bidragen till sektorn har varit betydligt högre. EU-medlemskapet har i synnerhet gynnat markägarna. Markpriserna har sjudubblats och arrendeavgifterna fördubblats. Markpriserna hade varit betydligt lägre om Sverige stannade utanför eftersom det skulle ha funnits ett överskott på mark och generella arealbidrag inte skulle ha betalats ut.  

Den grupp som däremot förlorat är skattebetalarna. Transfereringar till det svenska jordbruket hade varit betydligt lägre om Sverige inte blev medlem. Vidare är Sverige en betydande nettobidragsgivare till EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Eftersom Sverige på egen hand skulle ha utformat jordbrukspolitiken på ett annorlunda sätt kan man därför konstatera att anslutningen lett till en lägre effektivitet och ur det perspektivet skulle det ha varit bättre om landet hade stannat utanför.

Co Authors :