EU:s reaktioner på höstens händelser i Belarus har varit senfärdiga. Att EU-länderna har haft svårt att enas om en strategi gentemot landet är dock inget nytt. I ett historiskt perspektiv kan vi se att relationen mellan EU och Belarus är cyklisk och pendlar mellan ”kritiskt engagemang” och frusna relationer. Och, ingen av strategierna verkar bidra till att driva fram systematiska förändringar i Minsk.

Det var knappt en ”levande själ,” som Carl Bildt uttryckt det, som blev överraskad när regimen i Belarus, på valnatten den 9:e augusti, utannonserade att den sittande presidenten Lukasjenko vunnit en förkrossande seger i presidentvalet och därmed kunde fortsätta styra landet. Omvärlden överraskades däremot när omfattande protester, som inte skådats sedan Sovjetunionens upplösning, utbröt i anslutning till valet.

De massiva protesterna i Belarus har nu pågått i mer än hundra dagar trots regimens upptrappade repression, våld och olika skrämseltaktiker. Söndagen den 15 november greps över tusen personer i en demonstration som tillägnades Raman Bandarenka, en 31-årig man som tidigare slagits till marken av säkerhetstjänsten och förts bort. Bandarenka lämnades på ett sjukhus med svåra hjärnskador och avled dagen efter.

Det tog tre månader innan EU, den 6 november, införde sanktioner som svar på ”det våldsamma förtrycket av och hoten mot fredliga demonstranter, oppositionsmedlemmar och journalister efter presidentvalet i Belarus 2020.” Sanktionerna riktades mot 15 medlemmar av de belarusiska myndigheterna, däribland Alexandr Lukasjenko och hans son. En rad observatörer (däribland Europaparlamentet, den moderata riksdagsledamoten Boriana Åberg och Liberala Ungdomsförbundet) har uttryckt förvåning över att EU inte hastigare kunde höja sin profil gentemot Belarus.

Att EU inte kunnat agera mer snabbfotat och handlingskraftigt beror på att det inte råder bred samsyn i EU-kretsen om vilken typ av relationer unionen ska upprätthålla med regimen i Belarus. Därför har EU ofta vacklat fram och tillbaka mellan kritiskt engagemang och sanktioner, vilket skapat något som mest liknar en cyklisk relation till Belarus.

Den bristande samsynen beror på att det finns en mängd olika intressen bakom EU:s politik gentemot det östra grannskapet. Det blir ofta trassligt när dessa intressen ska vägas samman. En historisk tillbakablick visar hur svårt EU-länderna har att enas om en tydlig linje mot Belarus och att senkomna reaktioner från unionen inte är något nytt.

Relationen mellan EU och Belarus började ganska bra. Efter självständigheten i augusti 1991 ville landets första ledare, Stanislav Shushkevich, att Belarus skulle ”återkomma till Europa” och etablera relationer till den Europeiska gemenskapen (EG). EG erkände Belarus självständighet i december 1991 och undertecknade år 1995 ett avtal om partnerskap och samarbete med landet, tillsammans med ett interimsavtal om frihandel.

Sedan Lukasjenko valdes till landets president år 1994 har relationerna kraftigt försämrats. Lukasjenko utökade sina befogenheter, genom en hårt kritiserad folkomröstning år 1995, för att kunna upplösa parlamentet. År 1996 lät han genomföra ytterligare en folkomröstning som breddade hans kontroll över landets konstitutionella domstol. Protesterna som följde möttes med vapenmakt.

Som svar beslöt Europaparlamentet i oktober 1996 ”att inte ta några vidare steg mot ratificeringen av partnerskaps- och samarbetsavtalet […] eller fortsatt genomförande av interimavtalet, förrän de vitryska myndigheterna har givit klara signaler om att de avser att fullständigt respektera grundläggande demokratiska och mänskliga rättigheter.” Rådet fattade samma beslut år 1997 och valde också att begränsa kontakterna med Belarus till tjänstemannanivå.

År 2004 intensifierades EU:s relationer med det östra och södra grannskapet genom etableringen av den Europeiska grannskapspolitiken (ENP). Detta medförde dock ingen förändring i de frusna relationerna med Belarus eftersom främjandet av EU:s värderingar som goda styrelseformer, demokrati, rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter utgjorde ett av ENP:s huvudmål. Samma år infördes istället sanktioner mot Belarus med hänvisning till valfusk i det nyligen genomförda parlamentsvalet och till försvinnandet av två oppositionspolitiker, en affärsman och en journalist. Visumförbud och frysning av tillgångar infördes mot sex ansvariga regimföreträdare.

Efter EU:s östutvidgning år 2004 började relationen förändras. Vissa av de nya EU-medlemmarna önskade ett mer aktivt engagemang från EU:s sida gentemot Belarus. Algirdas Brazauskas, den dåvarande litauiska statsministern, och Sergei Sidorsky, före detta premiärminister i Belarus, möttes i oktober 2005. Detta ledde till en viss oro hos de äldre medlemsstaterna. De var rädda att EU-kretsens tidigare samsyn om sanktioner nu var hotad.

Att EU inte längre hade en enad röst syntes tydligt efter presidentvalet i Belarus år 2006. Enligt OSSE uppfyllde valet inte internationella kriterier för demokratiska val. Polen, Slovakien och Litauen ville sända en tydlig signal till Lukasjenko och föreslog att det gällande inreseförbudet skulle omfatta över tre hundra personer. Tyskland, Frankrike, Italien och Österrike motsatte sig ett sådant förslag och förespråkade istället en försiktigare reaktion. Konsensus nåddes i april 2006 då inreseförbudet kom att innefatta trettio regimföreträdare. I maj samma år frystes deras tillgångar. Dessutom upphävdes förmånsavtalet för export av belarusiska produkter till EU i december samma år.

År 2007 släpptes flera regimkritiker fria, vilket ledde till ett förnyat intresse från EU:s sida att etablera mer intensiva relationer med Belarus. Det tyska ordförandeskapet föreslog en ny steg-för-steg-strategi. Den skulle kombinera fortsatta påtryckningar mot regimen med stöd för den belarusiska befolkningen och civilsamhället, samt innefatta ett försiktigt engagemang med de belarusiska myndigheterna. Frankrike, Storbritannien, Litauen och Polen var dock skeptiska till en sådan strategi. Till slut beslutade EU:s utrikesministrar att upphäva tillämpningen av sanktionerna mot regimföreträdare i Belarus i 2008.

Det nyskapade Östliga partnerskapet gav också tillfälle att omsätta den nya steg-för-steg-strategin i praktiken – med diplomatiska relationer, finansiellt stöd via IMF och förhandling om viseringslättnader för belarusiska medborgare. Vissa medlemsstater föreslog även att ratificeringsprocessen för partnerskaps- och samarbetsavtalet skulle återupptas. Detta väckte motstånd hos Storbritannien och Nederländerna.

Under valkampanjen inför presidentvalet i Belarus år 2010 besökte åtskilliga EU-beslutsfattare landet, bland annat dåvarande kommissionär Štefan Füle som hade ansvar för unionens utvidgning och grannskapspolitik. Tysklands och Polens utrikesministrar utlovade finansiellt stöd till regimen i Minsk i utbyte mot att ett rättvist och demokratiskt val skulle hållas. Valet fick dock återigen stark kritik av OSSE:s valobservatörer och demonstrationerna under valnatten slogs ner brutalt. Över 600 personer frihetsberövades, däribland sju presidentkandidater.

EU:s reaktion på den brutala repressionen dröjde även denna gång. EU:s utrikesministrar beslutade i januari 2011 att åter igen aktivera det ovannämnda inreseförbudet samt att införa riktade sanktioner mot 157 personer som ansågs ligga bakom valfusk och repressalier. Samma år infördes även ett vapenembargo mot Belarus. Sanktionerna utökades och förlängdes till år 2015.

Samtliga politiska fångar släpptes i augusti 2015, vilket ledde till att EU ännu en gång återupptog strategin för kritiskt engagemang gentemot Belarus. De riktade restriktiva åtgärderna suspenderades för samtliga individer utom fyra stycken som listats med anledning av försvinnandena runt millennieskiftet. Belarus och EU började till och med förhandla om ”partnerskapsprioriteringar” i syfte att hitta nya samarbetsvägar.

Efter årets presidentval i Belarus är dock EU tillbaka på ruta ett igen – med sanktioner och frusna relationer. Situationen i Belarus visar hur svårt det är för EU att sprida sina värderingar och normer bortom unionens gränser, oavsett ifall strategin kallas kritiskt engagemang eller frusna relationer.