På senare tid har EU skakats av flera akuta kriser som flyktingkrisen, brexit, risk för grekiskt utträde ur euron och inte minst värdekonflikter mellan EU och medlemsländer som Ungern och Polen. Den senare konflikten har präglats av dessa medlemsländers bristande respekt för rättsstaten. Dessa ganska tydliga utmaningar mot rättsstatsprincipen och de värden som enligt artikel 2 samt 6-7 i EU-fördraget ska styra EU-samarbetet (mänskliga rättigheter, rättsstat, mänsklig värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet) ledde till slut till segdragna och mjuka motreaktioner från EU. Även den senaste kopplingen av budgeten och coronaåterhämtningspaketet till rättstatsprincipen tycks vara en urvattnad kompromiss och därmed kvarstår behovet av starkare åtgärder.

Konflikten inleddes då det ungerska regeringspartiet Fidesz utnyttjade sin stora valseger år 2010 till att bl a utnämna nya domare i de högsta instanserna, välja nya chefer för en mängd myndigheter och medier, anta en ny kontroversiell grundlag samt pensionera alla domare över 62 års ålder. Som svar på detta fann EU-domstolen år 2012 att tvångspensioneringen av domare var olaglig.

EU reagerade dock sent mot resten av utvecklingen i Ungern och avstod länge från att åberopa artikel 7 i EU-fördraget, enligt vilken en medlemsstat som bryter mot något av de nämnda värdena tillfälligt kan mista vissa av sina rättigheter som EU-medlem (till exempel rösträtt i rådet). En diskussion om tillämpning av nuvarande artikel 7 i EU-fördraget uppstod redan år 2000, då en majoritet av medlemsländerna ville införa en form av milda, informella sanktioner mot Österrike. Av olika skäl – främst att Österrike egentligen aldrig bröt mot dessa värden – upphörde dock snart dessa åtgärder. Senare års diskussioner rörande Ungern och Polen har en betydligt bistrare bakgrund och visar att artikel 7 knappast går att undvika i längden om en medlemsstat upprepat visar att man inte respekterar unionens grundläggande värden.

Ett beslut om ingripande mot en medlemsstat enligt artikel 7 sker i två steg, där rådet först med en majoritet av fyra femtedelar av (övriga) medlemsstater ska slå fast en klar risk för att en medlemsstat kränker de värden som anges i artikel 2, varefter rådet enhälligt (men utan den anklagade staten) kan slå fast att medlemsstaten ”allvarligt och ihållande” åsidosätter dessa värden.

Vilka konkreta åtgärder har då EU vidtagit mot Polen och Ungern?

Mot Polen föreslog EU-kommissionen i december år 2017 att rådet skulle vidta åtgärder enligt artikel 7 efter två års resultatlösa förhandlingar och diskussioner, där den polska regeringen inte medverkat i en konstruktiv dialog. Bakgrunden till förhandlingarna var reformer i det polska domstolsväsendet som innebar att domstolarna mist sin självständighet och nu helt kontrolleras av regeringsmajoriteten. Parallellt har kommissionen sedan år 2017 i flera fall dragit Polen inför EU-domstolen, som bland annat funnit att förslaget om sänkt pensionsålder för domare i Högsta domstolen strider mot EU-rätten. I målet PPU från 2018 vägrades överförande av en brottsmisstänkt person från Irland till Polen, enligt den europeiska arresteringsordern, p g a de polska domstolarnas bristande självständighet.

Vad gäller Ungern har EU-parlamentet varit mer aktivt och antog t ex år 2018 en resolution om situationen i landet med uppmaning till förändringar inte minst vad gäller bemötandet av flyktingar. Kommissionen vaknade här påfallande sent, men väckte i december 2017 talan mot Ungern vid EU-domstolen angående den ungerska NGO-lagen, som starkt försvårat ideella utländska organisationers verksamhet i landet. I april 2020 ansågs också Polen, Tjeckien och Ungern bryta mot omfördelningsmekanismen för flyktingar (mål C-715, 718 och 719/17).

En lärdom av det skedda är att EU:s svar på kriser måste vara situationsanpassade. EU måste bland annat ställa betydligt högre krav på nya kandidatländer än man gjorde inför utvidgningarna år 2004 och 2007. Det skarpa tonläget under de nu avbrutna förhandlingarna med Turkiet bådar härvidlag gott.

Hårda krav under förhandlingarna räcker samtidigt inte om inte någon slags effektiv övervakningsmekanism införs för de stater som faktiskt blivit EU-medlemmar. (Detta bör naturligtvis gälla lika för alla EU-stater, oavsett när de kom med.) Om inte tröskeln för användning av artikel 7 i EU-fördraget sänks måste EU:s arsenal av möjliga åtgärder ökas.

Andra framkomstvägar än tidigare måste då prövas eftersom denna djupa spricka inom EU annars kan bli ett allvarligt hot mot en lyckad framtida utveckling för unionen. Det är svårt att se att EU i någon reell mening kan kompromissa om de nämnda kärnvärdenas innehåll. Det förs förvisso akademiska diskussioner om vad rättsstat och mänskliga rättigheter egentligen innebär, men att dessa och andra centrala demokratiska principer i artikel 2 verkligen är EU:s kärnvärden återspeglar vad EU globalt och internt står och faktiskt finns till för. Syftet med EU är inte bara att garantera handel och ekonomisk tillväxt.

Samtidigt är alltså bristen på effektiva sanktionsmöjligheter mot medlemsstater som inte respekterar dessa kärnvärden ett mycket stort problem. Artikel 7 i EU-fördraget framstår som helt otillräcklig i sammanhanget.

Andra möjliga åtgärder finns inom ramen för EU:s budgetförhandlingar. I EU-kommissionens förslag till långtidsbudget för år 2021 till 2027 gjordes en omstridd koppling mellan respekt för rättsstaten och långsiktig ekonomisk utveckling. Kanske borde den klara majoritet av EU-stater som alltjämt värnar om rättsstaten kunna straffa de medlemsstater som inte vill respektera EU:s kärnvärden ekonomiskt, utan att åtgärderna kopplas till ekonomiska effekter av att rättsstaten hotas. De stater (däribland Sverige) som vill öka trycket på Polen, Ungern med flera ”skurkstater”, återfinns bland EU:s nettobidragsgivare, medan ”skurkstaterna” är beroende av fortsatta EU-bidrag. Utsikterna att få till stånd förbättringar för rättsstaten med hjälp av ekonomiska påtryckningar ska således inte underskattas.

Det var väntat att en sådan uppgörelse nåddes när EU-länderna enades om den nya långtidsbudgeten och coronastödet vid toppmötet i juli 2020. Vid ett senare möte i december finslipades så vissa detaljer i uppgörelsen, som inte är okontroversiell.

I korthet innebär den att utbetalningar från EU:s budget till länder som bryter mot rättsstatsprincipen ska kunna stoppas. Detta kopplas till den nya termen ”konditionalitet”, som innebär att detta endast ska ske när unionens ekonomiska intressen hotas. Kopplingen mellan rättstatsprincipen och ekonomiskt utfall kritiserades hårt efter slutuppgörelsen i december, där kriterierna för indragna bidrag preciserades något. Vidare infördes en likaledes oklar möjlighet att låta EU-domstolen avgöra när rättsstatsprincipen verkligen kränkts.

Trots dessa för Polen och Ungern ”mjuka” skrivningar var länderna inte nöjda, utan väckte i januari i år talan vid EU-domstolen om slutuppgörelsens förmenta olaglighet. Det är osannolikt att domstolen finner att förordningen strider mot EU-fördragen, men processen fördröjer sannolikt dess tillämpning till år 2022. Värre är dock att även dess framtida tillämpning lär leda till långa processer vid EU-domstolen, vilket lär minska dess praktiska vikt. Tyvärr framstår därför kompromissen som urvattnad. Behovet av starkare åtgärder kvarstår.