Agenda 2030: Har EU-indikatorer ett mervärde?

Flaggor vid ingång till FN-kontor (bild) Bild: Unsplash

Forskare i samhällsvetenskap har på flera områden studerat framväxten av ett utvärderingssamhälle där mätbarhet, rapportering och rankningar är centrala styrformer. Detta gäller nationellt och i växande grad även internationellt. Ett tydligt exempel är de sjutton globala mål för hållbar utveckling som är en del av Agenda 2030. Sammantaget är det slående att det skapats en rad omfattande och överlappande indikatorsystem för uppföljning av de globala målen, inte minst inom EU:s gränser. EU-indikatorer får ett mervärde om Europaparlamentet aktivt utövar sin granskande funktion utifrån Eurostats rapporter om de globala målen. Samtidigt behöver indikatorerna kompletteras med kvalitativa rapporter. Oavsett politisk nivå är det en stor utmaning att aktivera medborgare i utvärdering av arbetet. I detta avseende lär inte ett ytterligare lager av indikatorer göra skillnad inom EU. Till syvende och sist är förverkligandet av Agenda 2030 och dess globala mål i EU beroende av politisk vilja på nationell nivå i EU:s medlemsstater. 

De globala målen för hållbar utveckling är en del av Agenda 2030 vilken antogs av alla världens länder i FN:s generalförsamling i september 2015. Fem år senare har flertalet länder mer eller mindre ambitiöst skapat arbetsformer på nationell politisk nivå för de globala målens förverkligande. Slutdatum när målen ska vara uppfyllda är år 2030 men redan nu är uppföljning och granskning en framträdande del av arbetet för att nå målen. 

Mätbara indikatorer för de globala målen har skapats på flera politiska nivåer. I FN har en ”Inter-Agency and Expert Group on SDG indicators” utvecklat ett globalt ramverk bestående av 247 indikatorer för de globala målen. Därtill citeras i internationella sammanhang ofta en inflytelserik årlig Sustainable Development Report och ett SDG index som satts samman av experter. Där rankas alla länder efter hur långt de har nått i uppfyllandet av målen (Sverige ligger överst, tätt följd av Danmark och Finland). 

I EU antogs 2017 ett EU SDG Indicator set som består av ungefär 100 indikatorer avsedda för att mäta framsteg mot de globala målen i en europeisk kontext. Dessa indikatorer utgör basen för Eurostats årliga rapport, Sustainable Development in the European Union. Monitoring Report on Progress towards the SDGs in an EU context. Indikatorerna har modifierats i några omgångar, senast under en konsultationsprocess hösten 2020.

På svensk nationell nivå har Statistiska centralbyrån (SCB) utarbetat förslag på hur man i en nationell kontext kan använda existerande statistik för att kartlägga måluppfyllelsen i Sverige. SCB har också på vissa områden föreslagit indikatorer som är mer relevanta i en svensk kontext än de indikatorer som FN kommit överens om. 

På svensk kommunal nivå har ”Rådet för främjande av kommunala analyser” tagit fram indikatorer som lämpar sig för svenska kommuner att använda när de följer upp Agenda 2030 i databasen Kolada. Dessa indikatorer rör de områden där kommuner har stort självbestämmande. 

Sammantaget är det slående att det skapats en rad överlappande indikatorsystem för uppföljning av de globala målen. Uppföljning genom indikatorer är ett viktigt instrument för att synliggöra vad som behöver åtgärdas och för att driva regeringar framåt i arbetet för hållbar utveckling. I bästa fall kan de utgöra grund för politiskt ansvarsutkrävande av regeringar från väljare och civilsamhällets organisationer. Samtidigt leder det stora antalet indikatorsystem till frågor om utvärderingssamhället har gått för långt när varje nivå utarbetar sitt eget system. 

Forskning har visat att indikatorer har starkt styrande och formativa effekter för hur politiska åtgärder utformas och hur prioriteringar görs. Ibland sätts icke-mätbara ambitioner åt sidan för det konkret mätbara. I fallet med FN:s Millenniemål (år 2000-2015) riktades till exempel mycket politisk uppmärksamhet och resurser åt att öka antalet barn som gick i skolan, vilket Millenniemålens indikatorer mätte, snarare än åt kvaliteten på skolgången. Därför att det viktigt att minnas att den globala överenskommelsen om Agenda 2030, Transforming Our World, även innehåller bredare ambitioner än de som fångas av de globala målen, till exempel vad gäller respekt för mänskliga rättigheter.

Har EU-indikatorer ett mervärde?

Inom EU råder ingen brist på ambitiösa uttalanden och politiska deklarationer från EU-institutionernas sida om att de globala målen bör uppfyllas. Varje kommissionär ansvarar för att dess sakområden reflekterar och bidrar till de globala målen medan EU-kommissionen som helhet är ansvarig för implementeringen av Agenda 2030. Under de senaste fyra åren har Eurostat utfärdat en årlig rapport om hur detta arbete går. 

Rapporten från år 2020 framhåller att EU:s egna indikatorer tillåter EU att fokusera på sådant som är viktigt i en EU-kontext. Rapporten visar att för EU-27 har det under de senaste fem åren skett framsteg för en del mål. Det gäller till exempel för Mål 16 som rör fredliga samhällen, inkluderande institutioner och tillgång till rättvisa, samt för vissa indikatorer för Mål 1 om minskad fattigdom. För Mål 13 om att bekämpa klimatförändringar och Mål 5 om att uppnå jämställdhet påvisar den aggregerade nivån av indikatorer för EU-27 stagnation eller tillbakagång. Rapporten visar också att arbetet med Mål 10 om minskad ojämlikhet går långsamt och att det reflekterar ökande klyftor i fattigdom och arbetslöshet för EU-medborgare och icke-medborgare i EU. År 2021 kommer EU:s rapport att kunna visa hur pandemin påverkat arbetet för de globala målen i EU, vilket inte lär bli uppmuntrade läsning.  

Så vad är då just EU-indikatorernas mervärde i arbetet med Agenda 2030? EU-indikatorer får ett mervärde om Europaparlamentet aktivt utövar sin granskande funktion utifrån Eurostats rapporter om de globala målen. EU:s institutioner, enskilda regeringar och civilsamhällets experter får genom Eurostats indikatorer ett specifikt EU-inriktat aggregerat underlag. Den lägesbild som rapporterna ger bör fångas upp i ordinarie policyprocesser i EU:s institutioner. Det europeiska civilsamhället har också nytta av rapporterna i sina granskningar och påtryckningar på EU:s beslutsfattare. Den stora europeiska koalitionen av civilsamhällesorganisationer inom utvecklingsbistånd, Concord Europe, är positiv till att EU skapat egna indikatorer men har kritiserat deras utformning

Uppföljning via EU-indikatorer behöver kompletteras med kvalitativa rapporter som lyfter fram länkar mellan de globala målen liksom orsaker till att målen är svåra att nå. EU-indikatorer får inte heller ersätta ett nationellt baserat arbete med uppföljning som disaggregerar data för att identifiera ojämlikheter mellan grupper inom EU:s medlemsländer. 

Oavsett politisk nivå ligger en stor utmaning i att aktivera medborgare i utvärdering av arbetet med de globala målen. I detta avseende lär inte ett ytterligare lager av indikatorer göra skillnad i EU. Det är en utmaning både för politiker och medborgare att navigera mellan olika indikatorssystems relevans och tekniska design. 

Ett stort antal indikatorsystem leder också till en risk för att den ursprungliga politiska överenskommelsen om Agenda 2030 omtolkas. Å ena sidan ska indikatorer vara tillämpbara och relevanta i den kontext där hållbarhetsmålen ska förverkligas. Å andra sidan är de globala målen en mellanstatlig politisk överenskommelse som riskerar att urvattnas om enskilda länder, regionala organisationer och kommuner världen över kan välja indikatorer efter tycke och politiska hänsyn. 

Denna spänning avspeglar en inneboende motsättning i Agenda 2030 mellan skrivningar om hänsyn till nationella förhållanden och uppfyllandet av gemensamma globala mål för ekonomisk, social och miljömässigt hållbar utveckling. Till syvende och sist är förverkligandet av Agenda 2030 och dess globala mål i EU beroende av politisk vilja på nationell nivå i EU:s medlemsstater. 

Co Authors :