Nedmonteringen av rättsstatsprincipen i vissa av EU:s medlemsstater, i synnerhet Polen och Ungern, har resulterat i en omfattande rättsstatskris i det unionsrättsliga samarbetet. Krisen påverkar inte bara EU:s självbild som en union byggd på demokrati och rättsstatens principer, utan skapar även kriser i de rättsliga samarbetena mellan medlemsstaterna. En viktig del av EU-samarbetet är att överlämnandet av efterlysta personer till en annan medlemsstats jurisdiktion ska ske utan någon föregående prövning. Men vad händer med överlämnandet om en medlemsstat inte följer rättsstatens principer? Både Irland och Nederländerna har ifrågasatt sådana överlämnanden till Polen och EU-domstolen har behandlat frågan. I den senaste domen slog EU-domstolen fast att varje enskilt fall måste bedömas var för sig och att domstolar inom EU inte på förhand får förutsätta att rätten till en rättvis rättegång kan komma att kränkas i vissa medlemsländer. Detta kommer att bli mer eller mindre omöjligt att hantera i praktiken.
Sedan början av 2000-talet utgår EU:s straffrättsliga samarbete från grundpremissen att alla medlemsstater har fungerande, självständiga och opartiska rättsväsenden. Detta inkluderar givetvis att domare och domstolar inte ska kunna bli föremål för yttre påtryckningar. Precis som rättsfilosofen Montesquieu formulerade maktdelningsläran så ska statsmakten alltid vara separerad mellan den lagstiftande, den verkställande och den dömande makten.
EU:s rättsliga samarbete är alltså uppbyggt med utgångspunkt i att alla medlemsstaters domstolssystem följer rättsstatsprincipens grundläggande värderingar. Därför har medlemsstaterna också enats om fri rörlighet för straffrättsliga domar inom EU, på samma sätt som det råder fri rörlighet för varor och tjänster. Den gemensamma grundinställningen avseende domstolars självständighet möjliggör överlämnande av EU-medborgare till en annan medlemsstats jurisdiktion utan någon föregående prövning av de materiella omständigheterna.
Den rättsliga grunden till detta är den europeiska arresteringsordern, som hastigt förhandlades fram efter 11 september-attackerna i USA år 2001. Enligt den ska alla medlemsstater acceptera en arresteringsorder utfärdad från en rättslig myndighet i ett annat EU-land som om det var ett inhemskt beslut. Även landets egna medborgare ska lämnas ut.
Den europeiska överlämnandemekanismen har därmed avsevärt färre grunder för när en överlämning kan vägras än vad som är fallet i det traditionella utlämningssystemet som fortfarande tillämpas gentemot tredje land. När EU utformade det ’nya’ systemet syftade det till att skapa en effektiv och snabb överlämnandeprocess i unionens kamp mot terrorism och organiserad internationell brottslighet.
Men vad händer när en medlemsstat inte längre följer rättsstatens principer utan istället steg för steg nedmonterar domstolarnas självständighet i landet? Ska det fortfarande vara möjligt att överlämna en EU-medborgare till en sådan domstolsprocess, trots att det inte kan garanteras att personen får en oberoende handläggning?
Frågan ställdes för första gången av en irländsk domstol år 2018, när Polen hade utfärdat en arresteringsorder för en polsk medborgare misstänkt för narkotikabrott. Den irländska domstolen ifrågasatte om en arresteringsorder, utfärdad från ett land som inte respekterar rättsstatsprincipen, ska verkställas eller om det finns utrymme för att vägra ett sådan order. EU-domstolen svarade med att etablera en tvåstegsprövning för den rättsliga myndighet som ska fatta beslut i frågan om överlämnande.
Enligt denna prövning, som i det irländska målet skulle utföras av inhemsk domstol i Irland, ska myndigheten bedöma: (1) om det finns allmänna systembrister i det utfärdande landets domstolsväsende, och (2) om dessa systematiska brister innebär att personen som begärts utlämnad riskerar att få sin grundläggande rätt till en rättvis rättegång kränkt. Inom ramen för det andra steget skulle den irländska domstolen ha en ”horisontell dialog” med den utfärdande polska domstolen. På grundval av en sådan dialog ska den inhemska domstolen sedan kunna avgöra om den utfärdande domstolen är självständig gentemot den verkställande och lagstiftande makten i landet.
Efter EU-domstolens svar försämrades respekten för rättsstatens principer i Polen ytterligare. Särskilt nämnvärt är en domstolsreform från 2020 som går under namnet ”munkavlelagen,” som fått som effekt att alla polska domstolar och domare numera löper stor risk för att utsättas för disciplinära åtgärder som beslutas av ett organ som valts av den polska presidenten.
Efter denna utveckling ansåg distriktsdomstolen i Amsterdam att det var dags att ta upp frågan på nytt. Den nederländska domstolen hade sedan EU-domstolens dom 2018 tillämpat tvåstegsmetoden men ansåg att det efter den senaste utvecklingen i Polen inte längre var någon idé att utföra det sista steget i bedömningen. Den nederländska begäran om förhandsavgörande blev varmt välkomnad av forskare inom EU-rätt som tidigare kritiserat tvåstegsmetoden.
EU-domstolen föll dock inte för trycket, varken från distriktsdomstolen i Amsterdam eller akademikerna. I sin dom från december 2020 slog EU-domstolen istället tydligt fast att den tidigare rättspraxisen står kvar och att de nationella domstolarna även fortsättningsvis måste bedöma varje enskilt fall för sig. Enligt domstolen spelar det ingen roll hur utsatta de polska domarna är. Domstolar inom EU får inte på förhand anta att rätten till en rättvis rättegång kan komma att kränkas i vissa medlemsländer.
Anledningen var att rådet inte hade fattat något beslut om att sanktionera Polen enligt artikel 7 i EU-fördraget. Ett sådant beslut kräver enhällighet och Polen och Ungern stöttar varandra i sitt motstånd mot ett sådant beslut. EU-domstolen menade att det därför inte finns någon möjlighet att de facto stänga ute en medlemsstat från systemet med den europeiska arresteringsordern. Tolkningen är kanske textuellt korrekt med hänsyn till ordalydelsen i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder, men kan kritiseras enligt en mer teleologisk tolkning.
Hur som helst, de nationella domstolarna kommer att ställas inför många besvärliga situationer när de i den horisontella dialogen ska försöka få svar på om deras europeiska motpart är självständig eller inte. Om den komplexa tvåstegsbedömningen kommer bidra till upprätthållandet av rättsstatens principer inom EU återstår att se. Mycket talar dessvärre för att den är mer eller mindre omöjlig att genomföra i praktiken. Som exempel kan nämnas att många av de polska domare som förväntas svara på den verkställande domstolens frågor (om dess oberoende) antingen är tillsatta genom ett nyligen reformerat domarråd som står under regeringens inflytande, eller riskerar att bli föremål för ett disciplinärt förfarande som även det är under inflytande av den verkställande makten.
Xavier Groussot är professor i EU-rätt vid juridiska fakulteten i Lund.