EU-domstolen har beslutat att Polen ska betala 10 miljoner kronor per dag så länge EU:s rättsstatsprincip inte respekteras. Samtidigt hävdar den polska författningsdomstolen att EU- domstolen saknar befogenhet att uttala sig om förhållandena i Polen som rör det polska rättsväsendet. Det som inledningsvis framstod som ett internt problem i Polen, med sänkt pensionsålder för domare, har nu blivit en rättsstatskris och ödesfråga för hela EU.
EU:s rättsstatsprincip (rule of law) har kommenterats flera gånger på denna blogg men intresset för ämnet avtar inte och utvecklingen tar nya vändningar som väcker nya frågor. EU-domstolen har framhållit att en rättsstat kännetecknas av en maktfördelningsprincip som innebär att domstolar är oavhängiga gentemot den lagstiftande och den verkställande makten i ett land. Polen har vid tre tillfällen fällts för fördragsbrott då det polska rättsväsendet inte anses garantera domstolars oavhängighet (C-619/18, C-192/18 och C-791/19).
Den mest uppseendeväckande händelsen från senare tid är dock att den polska författningsdomstolen (Trybunał Konstytucyjny) i en dom från 7 oktober 2021 underkände EU-rättens företräde i frågor med anknytning till rättsstatsprincipen, det vill säga EU har inget att göra med hur Polen organiserar sitt rättsväsende och hur gränsen dras mellan den dömande, den lagstiftande och den verkställande makten.
Den polska författningsdomstolens dom kan ses som en reaktion mot en lång rad av avgöranden från EU-domstolen som gällt frågor om tvångspensionering och tvångsförflyttning av domare samt disciplinåtgärder mot domare (se min tidigare bloggpost ”EU-domstolen läxar upp Polen”). I Polen har en disciplinnämnd för domare inrättats vid Polens högsta domstol (Sąd Najwyższy) och en särskild åklagare i disciplinära mål utsetts vid justitieministeriet, som ska kontrollera hur polska domare uppför sig. Redan det förhållandet att det finns en sådan nämnd tyder på att polska domares självständighet och oberoende är satt i fråga. EU-domstolen har dock, när den ställts inför frågan, inte underkänt disciplinnämndens funktion som sådan, utan förklarat att den måste uppfylla vissa krav för att vara förenlig med rättsstatsprincipen.
EU-domstolen har framhållit att regelverket för en sådan disciplinnämnd måste säkerställa att det inte finns någon risk för att disciplinförfarandet används som ett system för politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden. Det måste därför stå klart på förhand vilka handlingar som kan föranleda disciplinära åtgärder och vilka disciplinära åtgärder som kan vidtas. Disciplinåtgärder måste också beslutas av ett oavhängigt organ i enlighet med ett förfarande som till fullo garanterar att den anklagade domaren kan försvara sig och kan överklaga de beslut som fattas. Eftersom dessa kriterier inte är uppfyllda är den polska disciplinnämnden enligt EU-domstolen oförenlig med EU-rätten.
Vad som har diskuterats i mindre utsträckning är att enskilda polska domare samtidigt har använt sig av EU-rätten för att försvara sitt oberoende. I närmare 40 mål har polska domare lyft frågor till EU-domstolen som har med rättsstatens principer att göra. De polska domarna har använt sig av förfarandet för tolkningsbesked (förhandsavgörande) i artikel 267 i fördraget om EU:s funktionssätt (FEUF), det vill säga begärt att EU-domstolen ska ge bindande besked hur EU-rätten ska tolkas i frågor av relevans för att avgöra polska mål (se t ex mål C-487/19 från den 6 oktober 2021 om tvångsförflyttning av en domare).
Detta har i sin tur triggat den särskilda disciplinåklagaren att utreda huruvida de polska domarna misskött sig när de på detta sätt vänt sig till EU-domstolen. Det finns än så länge inga vidtagna disciplinåtgärder mot polska domare som utnyttjat sin rätt enligt EU:s fördrag att begära förhandsavgörande, men EU-domstolen har påpekat att enbart det förhållandet att sådana utredningar inleds sätter polska domares oberoende och självständighet i fara.
EU-domstolen har sålunda uttalat att det inte är uteslutet att det disciplinära regelverket ”används för att utöva påtryckningar och för att ha en avskräckande effekt på de domare som kan komma att tolka och tillämpa unionsrätten, på ett sätt som kan påverka innehållet i deras avgöranden.” EU-domstolen anser att detta undergräver oavhängigheten hos de polska domarna, vilket även innebär att skyddet för rättsstatsprincipen försämras i Polen (se mål C-791/19).
Frågan om det polska rättsväsendets överensstämmelse med rättsstatsprincipen hanteras inte bara inom EU. Europadomstolen i Strasbourg har nu mottagit ungefär lika många mål som EU-domstolen som gäller dessa frågor. Europadomstolen uttalade nyligen att den särskilda disciplinnämnden i Polen inte ska betraktas som en domstol i Europakonventionens mening, eftersom denna avdelning i Polens högsta domstol inte kan betraktas som ett från den politiska makten oavhängigt organ (22 juli 2021, Reczkowicz mot Polen).
Om den tidigare utvecklingen kunde uppfattas som att EU-domstolen åtminstone delvis lade sig i interna förhållanden i Polen och att det direkta stödet för att granska Polens rättsväsende var svagt (rättsstatsbegreppet i Artikel 2 i Unionsfördraget är inte uttryckligen definierat i fördraget och detsamma gäller begreppet effektivt domstolsskydd i artikel 19 i Unionsfördraget och artikel 47 i EU:s rättighetsstadga), har nu förhållandena ändrats på ett sätt som gör att överträdelsen av EU-rätten är odiskutabel.
En politisering av rättsväsendet i ett av EU:s medlemsländer som undergräver det för EU-systemet centrala samarbetet mellan EU-domstolen och nationella domstolar, som syftar till att åstadkomma en enhetlig tolkning av EU-rätten, utgör naturligtvis ett hot mot EU-systemet som sådant och kan inte betraktas som en intern fråga i den aktuella medlemsstaten. Att landets författningsdomstol som svar på kritiken av denna för hela EU problematiska utveckling deklarerar att EU-domstolens saknar jurisdiktion i dessa frågor gör naturligtvis inte saken bättre.
EU har nu vidtagit ekonomiska sanktioner gentemot Polen. I ett beslut från EU-domstolen av den 27 oktober 2021 ålades Polen att betala ett vite på 1 miljon euro (ca 10 miljoner kronor) per dag så länge disciplinnämnden är kvar i sin nuvarande form. Eftersom Polen är EU:s största nettobidragstagare finns det mycket pengar att hålla inne och kvitta mot den nu snabbt växande skulden.
Nästa fråga blir om EU också ska vägra betala ut nya bidrag, framför allt det stora omställningsbidraget efter covid-19-pandemin, motsvarande 365 miljarder kronor, så länge Polen vägrar att följa EU-domstolens domar och inte ser till att det polska rättsväsendet respekterar den EU-gemensamma uppfattningen av vad som utgör minimikriterier för en rättsstat. Det som från början framstod som en intern fråga i Polen med pensionsåldrar för domare har nu blivit en ödesfråga för hela EU. När den är löst, och tyvärr är det inte uteslutet att det kan bli ett Polexit, finns det sannolikt anledning att hänvisa till denna utmaning som ytterligare en av EU:s sentida kriser. Ekonomiska och finansiella krisen, flyktingkrisen, covid-19-krisen och nu rättsstatskrisen?
Vid Lunds universitet pågår ett forskningsprojekt om hotet mot rättsstaten i Europa.
Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) publicerade nyligen en forskningsrapport om EU-domstolens rättspraxis rörande rättsstatsprincipen: Respect for the Rule of Law in Case Law of the European Court of Justice.
Jörgen Hettne är föreståndare för Centrum för europaforskning vid Lunds universitet och professor i juridik på Institutionen för handelsrätt vid Ekonomihögskolan i Lund. Han är även senior rådgivare vid Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps).