Om mindre än ett år, det vill säga i januari 2023, är det Sveriges tur att ta över ordförandeklubban i EU:s ministerråd. Just nu pågår omfattande förberedelser i Regeringskansliet. En viktig del av det roterande ordförandeskapet handlar idag om att företräda ministerrådet i EU:s informella beslutsprocess, trilogen. Ofta hörs invändningar mot detta system, som ses som problematiskt ur en demokratisk synvinkel. Men, de negativa effekter som trilogerna kan orsaka EU:s demokratiska system kan uppvägas genom en livligare offentlig debatt i medlemsländerna. I Sverige ges till exempel ett ypperligt tillfälle nu i samband med riksdagsvalet.

Inom EU antas de flesta lagar genom att kommissionen lägger fram ett lagförslag för parlamentet och rådet. Båda måste godkänna texten för att den ska antas som EU-lag.

Den formella processen sker i flera steg som kan vara tidskrävande. Under parallella läsningar av lagförslaget får först parlamentet och därefter rådet föreslå ändringar i lagtexten och om de kan enas om ändringarna antas lagen. Om de inte kan enas i den första läsningen sker en andra läsning där frågan behandlas ännu en gång. Om ingen enighet kan uppnås kan förslaget sedan diskuteras av en förlikningskommitté, som består av lika många företrädare från rådet och parlamentet. Kommitténs kompromissförslag skickas sedan till parlamentet och rådet för en tredje läsning. Om de fortfarande inte kan enas blir lagen inte antagen.

Med tiden har också den så kallade ”trilogen” utvecklats som en informell del av unionens beslutsprocess. I trilogsamtalen kommer parlamentet och rådet (i samråd med kommissionen) överens om lagstiftningens innehåll innan institutionerna antar sina formella ståndpunkter. Genom att ”förkoka” sina respektive ståndpunkter i informella möten kan parlamentet och rådet komma fortare framåt i beslutsprocessen då ståndpunkterna som antas tillgodoser medlagstiftarens ändringsförslag.

Att det informella inslaget i förhandlingarna har blivit allt vanligare synliggörs genom antalet lagstiftningar som antas tidigt i beslutsprocessen. Mellan 1999 och 2004 antogs bara 30 procent av lagstiftningen i den första läsningen medan siffran ökade till 70 procent åren 2004–2009.

Under denna tid var det betydligt vanligare än idag att beslutsprocessen gick så långt som till förlikningskommittén. Under kommissionens två senaste mandatperioder har lagstiftningen kunnat antas i den första läsningen i så mycket som 85 procent (2009–2014) respektive 90 procent (2014–2019). Detta är en stark indikation på att EU:s lagstiftare allt oftare träffas för informella samtal tillsammans med kommissionen. Den formella processen – med parallella läsningar av de båda lagstiftarna – kan idag med andra ord snarare betraktas som ett undantag.

Men varför har det informella inslaget i EU:s lagstiftningsprocess successivt ökat under 2000-talet? Svaret på frågan har inte ett entydigt svar, men en utgångspunkt är att såväl kommissionen som lagstiftarna strävar efter att påskynda lagstiftningsprocessen för att snabbare kunna komma till avslut om viktig EU-lagstiftning.

Trilogsamtalen tog fart efter Amsterdamfördraget (1999), som gjorde det möjligt för beslutsfattarna att anta lagstiftning redan i den första läsningen av kommissionens lagförslag. Förändringen motiverades dels av att EU fick ansvar för fler politikområden och dels av att Europaparlamentet blev medlagstiftare inom fler områden än tidigare. Dessa förändringar förväntades försvåra EU:s lagstiftningsprocess.

Man oroade sig också för att 2004 års utvidgning, som ledde till att tio nya länder anslöts till EU, skulle öka utmaningarna ytterligare. Forskningen har dock inte hittat stöd för att utvidgningen har haft någon nämnvärd inverkan på effektiviteten i beslutsprocessen.

Möjligen kan den ökade användningen av triloger också förklaras av att 2000-talets retorik har präglats av att de europeiska samhällena behöver ställa om för att möta ett antal samhällsförändringar, exempelvis det nya tjänstesamhället, den digitala utvecklingen och behovet av omställning på grund av klimatkrisen.

Vad är nyttan med de informella samtalen?

Det är viktigt att komma ihåg att en effektiv beslutsprocess har ett värde: EU-samarbetet skulle inte vara någonting värt om beslutsfattarna inte hittade sätt att komma överens.

Europaparlamentets allt mer framträdande roll i beslutsprocessen sägs ofta vara bakgrund till varför trilogerna ökade i antal i början av 2000-talet. Forskare pekar på att parlamentet inledningsvis i hög utsträckning använde sin vetorätt i syfte att öka sitt inflytande i beslutsprocessen. Detta hade negativ inverkan på lagstiftarnas möjligheter att komma överens, varpå rådet började söka informell kontakt med parlamentet.

Litteraturen pekar dels på att trilogsamtalen har hjälpt Europaparlamentet att ”mogna” som lagstiftare, dels på att processen överlag har gett institutionerna en ökad förståelse för varandras arbetssätt vilket har underlättat beslutsprocessen.

Även kommissionen har incitament att delta i processen, eftersom kommissionen har ett ökat inflytande i trilogprocesser jämfört med i förlikningskommittéer.

Men, trilogens bidrag till effektiviteten i beslutsprocessen behöver ställas mot de negativa effekter som den riskerar att orsaka EU:s demokratiska system.

De senaste fördragsändringarna har inneburit ökade krav på att beslutsprocessen ska vara öppen, inklusive ge allmänheten tillgång till de handlingar som ligger till grund för besluten. Inte minst Sverige bidrog under sitt första ordförandeskap (2001) till den EU-förordning som ger allmänheten en särskilt stark rätt att få del av beslutsunderlagen.

EU-domstolen har klargjort att också de handlingar som tas fram inom ramen för trilogförhandlingar kan begäras ut av allmänheten. En effekt av denna rättspraxis är att antalet skriftliga underlag som lagstiftarna tar fram under trilogprocesser nu minskar. De informella samtalen ser därför ut att försvåra för allmänheten att delta i besluten samt att utkräva ansvar från beslutsfattarna.

Hur stora är begränsningarna i praktiken?

När kommissionen har presenterat ett lagförslag är möjligheterna att påverka lagstiftningens innehåll relativt begränsade. Allmänhetens möjligheter att i praktiken delta i en pågående beslutsprocess är med andra ord inte särskilt stora.

I en Sieps-rapport från 2021 konstaterar professorn i statsvetenskap, Yannis Papadopoulos, att också medborgarnas möjligheter att hålla EU:s beslutsfattare politiskt ansvariga är relativt begränsade. I princip sker detta endast när det är val till Europaparlamentet. Det primära politiska ansvarsutkrävandet i EU hanteras i stället på horisontell nivå, det vill säga genom att institutionerna håller varandra ansvariga för de beslut som antas.

Även om trilogen potentiellt kan urvattna det horisontella ansvarsutkrävandet i EU genom att de informella samtalen begränsar antalet representanter i beslutsprocessen (givetvis med effekter också för delaktigheten i beslutsprocessen) ger denna bakgrund bilden av att trilogen trots allt inte innebär en allvarlig urholkning av EU:s demokratiska system.

Det går givetvis att önska mindre informalitet och ökad öppenhet i EU:s beslutsprocess, men frågan är om detta är en framkomlig väg, inte minst med tanke på de mellanstatliga förhandlingarna i EU:s ministerråd. Frågan är om det inte finns ett enklare sätt att åstadkomma såväl ökad delaktighet som ökat politiskt ansvarsutkrävande i EU; nämligen genom att stimulera en aktiv och systematisk EU-politisk debatt i medlemsstaterna.

Önskas medborgarnas delaktighet i besluten samt ett förstärkt politiskt ansvarsutkrävande av desamma är ett minimikrav att medlemsstaterna på hemmaplan lyfter vilken EU-politik man vill föra och förankrar den i samråd med medborgarna. Detta bör ske genom en aktiv offentlig debatt i fria medier och i de politiska partierna.

Kanske vågar man hoppas på att det svenska ordförandeskapet i EU 2023 kan leda till en nytändning i svensk EU-debatt? Alla medlemsstater har ansvar för att bidra till det EU-gemensamma intresset att upprätthålla en fungerande demokrati i EU – inte minst i dessa dagar. Att det är valår i Sverige borde ge såväl beslutsfattare som opposition goda förutsättningar att bidra till detta.

---

En längre rapport om trilogerna har publicerats av Sieps och kan laddas ner här: Vad är priset för snabba beslut? EU:s informella lagstiftningsprocess (sieps.se).