Möjligheten för intressenter att delta i lagstiftningsprocessen är en viktig del av alla demokratiska system. Inom EU finns upparbetade rutiner för detta, särskilt för den ordinarie lagstiftningsproceduren. Det senaste decenniet har vi dock sett att rådet och Europaparlamentet allt oftare delegerar lagstiftningsmakt till EU-kommissionen, bland annat genom så kallade delegerade akter. Ett omtalat sådant exempel är det EU-gemensamma klassificeringssystemet för miljömässigt hållbara ekonomiska verksamheter som ofta kallas för ”taxonomin.” I en ny rapport visar vi att dessa akter ofta saknar ett öppet remissförfarande och att icke-statliga intressenter oftast inte ingår i de expertgrupper som diskuterar akterna. Det är också stora skillnader mellan olika sektorer. Det är alltså svårt för vissa intressenter att föra fram sina synpunkter.
Användningen av delegerade akter, som utgör en form av ”följdlagstiftning” där rådet och Europaparlamentet delegerar makten att stifta lagar till Europeiska kommissionen, har ökat de senaste åren. Akterna ska endast beröra frågor av ”teknisk” natur och omfattningen regleras i den ordinarie lagstiftningsproceduren. Rådet och parlamentet har möjlighet att lägga in ett veto mot en delegerad akt när kommissionen presenterat lagtexten.
De senaste åren har intressenter i EU börjat ventilera farhågor kring processen. Flera aktörer, däribland Svenskt Näringsliv och Teknikföretagen, uppfattar att det ofta är svårt att få insyn och delta i framtagandet av delegerade akter. De har också haft intrycket att akterna ibland har haft ett ”politiskt” innehåll snarare än ett tekniskt. Ett omtalat exempel har varit det EU-gemensamma klassificeringssystemet för miljömässigt hållbara ekonomiska verksamheter som ofta kallas för ”taxonomin.”
I en ny rapport som vi publicerar idag visar vi att några av dessa farhågor åtminstone delvis stämmer. Vi har gått igenom alla delegerade akter som antagits mellan år 2010 och 2021 (totalt 1 254 stycken) och försökt spåra hur, och när, intressenter hade möjligheter att framföra åsikter.
Vi gick först igenom kommissionens ”remissrundor” under framtagandet av akterna. Enligt kommissionens egen Strategi för bättre lagstiftning ska det normalt finnas en öppen fyra veckor lång feedbackperiod som läggs ut på kommissionens webbplats ”Kom med synpunkter.”
Det visade sig dock att endast 43 procent av de delegerade akterna hade remissbehandlats öppet på detta sätt. Vissa av akterna hade istället varit föremål för mer riktade konsultationer, ofta med fördefinierade paraplyorganisationer inom olika sektorer, och andra hade arbetats fram av EU-myndigheter där vi inte kunde spåra ifall öppna samråd skett. För en del akter kunde vi inte spåra någon typ av konsultation alls i kommissionens dokument.
Det fanns också stora skillnader mellan olika sektorer. Inom exempelvis handel och sjöfart hade det skett väldigt få öppna samråd, medan möjligheterna var bättre inom exempelvis klimat- och miljöområdena. Öppenheten förefaller alltså att variera mellan kommissionens olika generaldirektorat, och i rapporten presenterar vi en lista över alla sektorer.
Vi gick också igenom kommissionens expertgrupper, som normal ska träffas och diskutera akterna när de utformas. Expertgrupperna består normalt av deltagare från alla medlemsländer (ofta från en myndighet) men kommissionen kan även välja att bjuda in icke-statliga intressenter till expertgruppen, antingen som medlemmar eller som observatörer.
Den här vägen till inflytande för icke-statliga intressenter visade sig vara ganska ovanlig. Bara för drygt 11 procent av de akter som hade diskuterats vid ett eller flera expertgruppsmöten hade icke-statliga intressenter varit medlemmar i gruppen. I ytterligare 9 procent hittade vi icke-statliga intressenter som observatörer. De flesta expertgrupper inkluderade enbart statliga experter från medlemsländerna.
Men även här var det stora skillnader mellan olika sektorer. Inom klimatområdet hade 93 procent av akterna diskuterats i expertgrupper med icke-statliga intressenter som medlemmar. Däremot hittade vi inga akter alls inom jordbruk, havsfrågor och fiske, och handelsområdet som hade diskuterats i expertgrupper med icke-statliga intressenter som medlemmar. Även inom miljöområdet och finanssektorn var det väldigt glest med icke-statliga intressenter i expertgrupperna. I rapporten presenterar vi en lista över alla sektorer.
Vi noterade också att expertgruppernas möten många gånger ägde rum innan den fyra veckor långa remissrundan hade avslutats, vilket väckte frågor om möjligheten för experterna att ta hänsyn till intressenternas feedback i sina diskussioner.
Slutligen försökte vi tentativt undersöka påståendet att dessa akter ibland har närmat sig det ”politiska.” Vi valde att använda antalet remissvar under den fyra veckor långa feedbackperioden som en grov (och ganska osäker) indikator. Vi fann att andelen akter som fått högst ett remissvar har minskat över tid, medan andelen akter som fått tio eller fler svar har ökat. Detta kan möjligen signalera att det finns ett större antal akter som innehåller mer ”politiska” frågor än tidigare, men det kan också finnas andra förklaringar till det ökande antalet svar.
Vår kartläggning har inte gett svar på varför det så ofta förefaller vara en relativt sluten process när kommissionen antar delegerade akter. Men i takt med att användningen av denna typ av följdlagstiftning ökar, blir det också allt viktigare att gräva djupare i frågan. Vi hoppas att vår sammanställning ska kunna bidra till fortsatta diskussioner och även peka på behovet av framtida forskning. För att EU ska kunna fungera som en välmående demokrati är intressenternas deltagande i unionens lagstiftningsprocess en oerhört viktig komponent – och alltför viktigt för att ignoreras.
Läs hela rapporten:
Maria Strömvik är Europakommentarens redaktör och biträdande föreståndare för Centrum för europaforskning vid Lunds universitet. Hon är också en av Statsvetenskapliga institutionens EU-nördar, med särskilt intresse för den historiska framväxten av EU:s globala fredsfrämjande roll och unionens relation till Nato och USA.