Ett svenskt medlemskap i Nato är nu nära förestående, men väcker många frågor. En sådan är hur artikel 5 i Nato-fördraget förhåller sig till EU:s försvarsklausul (artikel 42.7 FEU). Vad innebär egentligen de olika klausulerna? Vilka skillnader och likheter finns? I den allmänna debatten kan man lätt få intryck av att artikel 5 ställer upp ovedersägliga försvarsgarantier men så är inte fallet. Möjligtvis skulle man kunna argumentera för att EU-fördragets artikel 42.7 är mer långtgående eftersom EU-medlemsstaterna är ”skyldiga… att ge… stöd och bistånd med alla till buds stående medel”. Det är svårt att veta hur de båda försvarsklausulerna skulle fungera i praktiken, men viktigt att komma ihåg att den huvudsakliga skillnaden inte består i klausulerna i sig utan om förpliktelserna kan genomföras på ett trovärdigt sätt.

EU:s så kallade ömsesidiga försvarsmekanism finns i artikel 42.7 i EU-fördraget. Den ska användas om en medlemsstat utsätts för ett ”väpnat angrepp på sitt territorium”. De övriga medlemsstaterna är då skyldiga att ge den utsatta medlemsstaten stöd och bistånd ”med alla till buds stående medel”. Det stöd och bistånd som ska ges kan inkludera militära medel, även om det inte uttryckligen framgår av fördragstexten. Men det finns alltså inget krav på EU:s medlemsstater att bistå varandra militärt i händelse av väpnat angrepp. Det ställs däremot ett krav att de ska bistå varandra på ett eller annat sätt.

Försvarsmekanismen infördes genom Lissabonfördraget som trädde i kraft 2009. Tanken var att mekanismen skulle likna den kollektiva försvarsbestämmelsen i det modifierade Brysselfördraget från 1954, som utgjorde grunden för den numera upplösta Västeuropeiska unionen. Men en försvarsmekanism ansågs problematisk både för Natomedlemmar och de EU-medlemsstater som stod utanför Nato. Den kom därför att inkludera en formulering om att klausulen inte skulle ”påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik”. Det handlade om att bevara alliansfrihet och neutralitet hos de medlemsstater som så önskade. En formulering infördes också i syfte att förtydliga att den inte kunde anses konkurrerande med Nato. 

Försvarsklausulen är placerad i det kapitel i EU:s fördrag som handlar om den gemensamma utrikes- och försvarspolitiken. På detta politikområde fattar rådet (och Europeiska rådet) som huvudregel (enligt artiklarna 24 och 31 i EU-fördraget) beslut med enhällighet ”om inte annat föreskrivs”.

Det sätt som rådet fattar beslut skiljer sig därmed från EU:s andra politikområden, där huvudregeln istället är så kallad kvalificerad majoritet. Artikel 42(7) fastställer dock inte någon specifik procedur för aktivering av försvarsmekanismen. När Frankrike år 2015 aktiverade försvarsmekanismen för första gången krävdes inte att rådet fattade något aktivt beslut, men trots det framhöll den Höga representanten att medlemsstaterna hade uttryckt sitt stöd enhälligt. 

Artikel 42.7 aktiveras alltså så snart en individuell medlem har framställt sina behov och då ska EU:s medlemsstater meddela vad de kan ställa upp med. Till skillnad från stora delar av övriga EU-samarbetet (men i likhet med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i stort) är området mellanstatligt till sin karaktär: det är medlemsstaterna snarare än EU:s institutioner som är de huvudsakliga aktörerna. 

Artikel 5 i Nato-fördraget

Artikel 5 är utan tvekan Nato-fördragets (från år 1949) mest centrala bestämmelse och kan sägas manifestera Natos existens: det är fråga om en försvarsallians. Artikel 5 stadgar att en väpnad attack mot någon av medlemsstaterna ska betraktas som en attack mot alla. En attackerad medlemsstat ska vidare bistås av alla andra. 

I den allmänna debatten kan man lätt få intryck av att artikel 5 ställer upp ovedersägliga försvarsgarantier: om en Nato-medlem blir utsatt för ett väpnat attack skulle övriga komma till undsättning militärt. Men så är inte fallet.

Det enda krav som artikel 5 ställer på en Nato-medlem är att den ska hjälpa den attackerade medlemsstaten med ”such action as it deems necessary” (fritt översatt ”på ett sådant sätt som bedöms vara nödvändigt”). Och bedömningen vad som ska anses nödvändigt görs av varje medlemsstat var och en för sig. Medlemsstaternas bistånd kan inkludera militärt agerande, men inte nödvändigtvis så – det skulle istället exempelvis kunna handla om sanktioner eller sjukvårdsutrustning. Det följer således med ett Nato-medlemskap inte några uttryckliga militära garantier. 

För att artikel 5 överhuvudtaget ska aktiveras – liksom andra Nato-beslut – krävs vidare att samtliga Nato-medlemmar är överens. Det kan tilläggas att det inte står någonting i Nato-fördraget om hur beslut ska fattas, utan det är fråga om en oskriven princip (ett undantag är artikel 10 i Natofördraget, där det uttryckligen står att beslut tas med enhällighet för att bjuda in nya medlemmar). Rent teoretiskt räcker det alltså med att en enda medlem sätter sig emot för att en aktivering vid ett givet tillfälle inte skulle komma att ske. 

Med detta sagt så finns det dock en förväntan på Natos medlemsstater att bistå en attackerad stat och att det även ska ske militärt. Natos funktion och trovärdighet hänger nämligen på tillämpningen av artikel 5. Det kan också sägas ligga i medlemmarnas egenintresse att bistå militärt eftersom deras agerande vid ett tillfälle kan påverka hur andra medlemsstater agerar i framtiden. Det skulle därmed sammantaget finnas ett påtagligt politiskt tryck att bistå militärt då en medlem utsätts för en väpnad attack. 

Hur förhåller sig klausulerna till varandra?

Natos och EU:s försvarsklausuler är alltså relativt lika utformade. Båda ger medlemsstaterna tämligen stor handlingsfrihet att välja form och tillvägagångssätt för hur den attackerade staten ska bistås: det finns inte några uttryckliga krav på att ställa upp med militära medel.

Möjligtvis skulle man kunna argumentera för att artikel 42.7 är mer långtgående eftersom EU-medlemsstaterna är ”skyldiga.. att ge.. stöd och bistånd med alla till buds stående medel”. Någon motsvarande skrivning finns alltså inte i artikel 5 i Natofördraget där det endast handlar om att vidta ”such action as it deems necessary”. Artikel 5 formulerar dock ett uttalat syfte eller mål – nämligen att återställa och upprätta säkerheten på Natos territorium  (”to restore and maintain the security of the North Atlantic area”). Något motsvarande mål (med att ge stöd och bistånd) finns inte i EU:s försvarsklausul. 

Mycket mer kan naturligtvis sägas här men det är viktigt att betona att den huvudsakliga skillnaden inte består i utformningen av de olika försvarsklausulerna utan om förpliktelserna kan genomföras på ett trovärdigt sätt. Nato som en renodlad försvarsallians förfogar över de ledningsförhållanden, resurser och försvarsplanering som krävs för att tillämpa artikel 5.

Samtidigt har det sedan några år tillbaka – och med förnyad kraft sedan Rysslands invasion av Ukraina inleddes – pågått diskussioner om hur EU ska kunna upprätta en ”försvarsunion”, vilket bland annat skulle innebära en fortsatt ”operationalisering” av EU:s försvarsklausul (genom ”scenariebaserade planeringar och övningar”).

Man skulle vidare kunna tänka sig att det politiska trycket på Nato-medlemmar att bistå en annan medlemsstat är högre än då EU:s försvarsklausul aktiveras eftersom Nato är en försvarsallians. EU:s försvarsklausul är däremot en del av en omfattande politisk union; hela EU-samarbetet står och faller därmed inte med försvarsmekanismen.

Avslutningsvis kan man konstatera att det är svårt att veta hur de båda försvarsklausulerna skulle fungera i praktiken: EU:s försvarsklausul har endast aktiverats en gång efter terrorattacken i Paris den 13 november 2015 (och förvånande nog aktiverades då inte artikel 222 – benämnd solidaritetsklausulen – som gäller krisberedskap). Artikel 5 i Nato-fördraget har också endast aktiverats en gång, efter terrorattackerna i USA den 11 september 2001. Inget av dessa tillfällen var ”typiska” i den bemärkelsen att det inte handlade om militär aggression mellan stater, utan om terrorism.