EU:s medlemsländer har länge hållit hårt i sina nationella befogenheter i hälsopolitiska frågor. Coronapandemin blottlade dock vissa brister i nuvarande arrangemang och EU-kommissionen har den senaste tiden lanserat en rad reformer för en så kallad europeisk hälsounion. Bland annat har en ny myndighet skapats och förstärkta mandat har getts till EU:s smittskyddsinstitut ECDC samt läkemedelsmyndigheten EMA. Frågan är hur långt medlemsstaterna är beredda att gå – Sverige har bland annat tydligt motsatt sig de förslag om fördragsändringar för att göra hälsopolitiken till delad kompetens som seglat upp. I en parallell utveckling går också unionen mot en mer aktiv och strategisk roll inom den externa hälsopolitiken, vilket jag belyser en ny analys som nyligen publicerats av Sieps.

Efter årtionden i skymundan står EU:s hälsopolitik i rampljuset på ett sätt Europa inte skådat sedan den så kallade galna kosjukan skakade den inre marknaden och EU-insitutionerna i mitten av 1990-talet. Efter den krisen skapades kommissionens generaldirektorat för hälsa och den europeiska livsmedelsmyndigheten EFSA. 

Senare hälsokriser så som SARS och i viss mån den så kallade svininfluensan har sedan bidragit till framväxten av ett institutionellt och rättsligt ramverk för hantering av gränsöverskridande hälsohot, där läkemedelsmyndigheten EMA och EU:s smittskyddsinstitut ECDC ingår. Sedan tidigare hade även regelverk för bland annat läkemedel, tobaksprodukter och hälsoskydd på den inre marknaden gradvis vuxit fram. 

Patienters rätt att söka vård i andra EU-länder har också befästs genom lagstiftning och beslut av EU-domstolen, vilket beskrivits av Martina Axmin i ett tidigare inlägg på Europakommentaren. I övrigt har EU:s hälsopolitik främst bestått av samordning där medlemsstaterna frivilligt åtagit sig att sträva mot gemensamma mål, samt finansiering av initiativ och forskning genom EU:s olika program. 

Med undantag för regler som tangerar fri rörlighet (för t ex patienter, läkemedel och tobaksprodukter) har EU:s hälsopolitik med andra ord präglats av medlemsländernas strävan att bibehålla makten över de nationella hälsosystemen och sjukvårdspolitiken på nationell nivå. Detta återspeglas i funktionsfördragets ”hälsoartikel” 168, där EU:s roll begränsas till att samordna och stödja medlemsländerna. Dessutom finns ett så kallat folkhälsoundantag i fördraget som möjliggör för medlemsländerna att vidta nationella åtgärder för att av folkhälsoskäl begränsa den fria rörligheten. 

Anna Wetter Ryde, forskare vid Sieps, belyser i sin analys av coronapandemihanteringen de spänningar som uppstod på grund av EU:s oklara mandat att hantera krisen som spände över olika politikområden. Frågan ställdes enligt Wetter Ryde på sin spets, bland annat eftersom medlemsländerna ansvarar för den nationella sjukvården samtidigt som EU:s politik för den inre marknaden ska upprätthålla lika villkor när det gäller att få del av det skyddsmaterial och medicinska produkter som vården behöver. 

Efter att pandemihanteringen blottlagt problemen med medlemsländernas unilaterala agerande, såväl för den inre marknaden som för möjligheterna att på vetenskaplig grund begränsa smittan utan att sätta de demokratiska spelreglerna på undantag, är stiltjen inom EU:s hälsopolitik på väg att brytas. 

Efter lärdomarna från hanteringen av coronapandemin kan man bland annat konstatera att EU:s medlemsstater vid nästa hälsokris kommer att behöva stöd och samordning vad gäller beredskapsplanering för hälsosystem, smittskyddsåtgärder och reserestriktioner. Detta för att undvika stängda gränser och blockerade leverantörskedjor.

Under sitt årliga linjetal i november 2020, efter pandemins första tumultartade halvår, aviserade kommissionens ordförande Ursula von der Leyen planer på en så kallad europeisk hälsounion. Sedan dess har en rad förslag presenterats för att stärka det existerande samarbetet och befintliga EU-myndigheters mandat. 

Ny lagstiftning kommer nu t.ex. att tydliggöra medlemsstaternas skyldighet att samordna sig – bland annat genom granskning av nationella beredskapsplaner – och en europeisk pandemiberedskapsplan kommer att upprättas. En ny läkemedelsstrategi med flera lagförslag, en gemensam plan för att förebygga cancer och en strategi för att förebygga icke-smittsamma sjukdomar ingick också i den första rundan av förslag. I maj 2022 presenterades dessutom ett lagförslag som skulle kunna möjliggöra delning av patientdata, vilket kan tänkas bli särskilt känsligt för medlemsstaterna ur ett integritetsperspektiv.

Inte minst inrättades också efter pandemin en EU-myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera). Hera ska understödja den gemensamma hanteringen av hälsokriser och enligt kommissionens hemsida även bidra till utveckling och upphandling av medicinska motåtgärder, så som vaccin, före och under en hälsokris.

Men mest uppseendeväckande under linjetalet 2020 var tveklöst Ursula von der Leyens uttalande om att kompetensfördelningen på hälsoområdet bör ses över. I den slutrapport som sammanfattar slutsatserna från den nära ett år långa ”Konferensen om EU:s framtid” ingår nu också en rad förslag på hälsoområdet, däribland att hälsa inkluderas i artikel 4 i EU-fördraget som delad kompetens. I sitt tal om tillståndet i unionen i september 2022 indikerade Ursula von der Leyen att kommissionen ämnade gå vidare och föreslå ett konvent för att öppna upp fördragen för olika typer av ändringar. Befogenhetsfrågan vad gäller hälsopolitiken nämndes dock inte. Istället presenterades endast planer på ett EU-initiativ för mental hälsa, vilket visserligen också ingick i slutsatserna från framtidskonferensen.

Frågan framöver blir dock hur långt medlemsstaterna är beredda att gå vad gäller ytterligare förslag för att fördjupa den så kallade europeiska hälsounionen. Frankrike har under sitt ordförandeskap lyft hälsofrågorna, inklusive EU:s potentiella roll inom global hälsa, under bland annat ett informellt möte med hälsoministrarna och utrikesministrarna. Vad gäller EU:s interna hälsopolitik har fartvinden till följd av pandemin hittills räckt för att stärka existerande myndigheters mandat, utvidga de ramverk som redan finns på området samt även en del ny politik. Att EU:s roll inom global hälsa kommer kunna stärkas ytterligare, i och med det nya utkast till strategi som kommissionen förväntas presentera i slutet av 2022, verkar också sannolikt.

Däremot är medlemsstaterna sannolikt inte villiga att diskutera fördragsändringar. Sverige, som tar över ordförandeklubban i ministerrådet den 1 januari 2023, förhåller sig kallsinnigt till att förändra den rättsliga grunden för EU:s hälsopolitik. Tillsammans med en grupp andra länder skrev den svenska regeringen under ett brev för att motsätta sig fördragsändringar som ändrar kompetensförhållandet mellan EU och medlemsstaterna i allmänhet. 

Då det gäller de externa aspekterna av hälsopolitiken, det vill säga EU:s roll som biståndsaktör men också inom ramen för FN och WHO samt i EU:s strategiska partnerskap med växande ekonomier i t.ex. Afrika, förbättrar de interna reformerna sedan pandemin förutsättningarna för EU att spela en tydligare roll globalt. Kommissionens utkast till ny strategi för global hälsa blir ett bra tillfälle att fördjupa, bredda och konkretisera unionens arbete på området i linje med Agenda 2030. Med tanke på Sveriges profilering som givare i dessa frågor kan det svenska ordförandeskapet komma att spela en viktig och pådrivande roll under våren i förhandlandet av rådsslutsater.

Europaparlamentet har i detta sammanhang intagit en pådrivande position. I juni antogs en resolution där man uppmanade Europeiska rådet att inleda en process för att förändra fördragen och utöka EU:s befogenheter bland annat på hälsoområdet. Men kanske ebbar floden av förslag och resolutioner nu ut under ett tag framöver, då kommissionen och parlamentet går mot slutet av sina mandat 2024.

---

Läs och ladda ner Louise Bengtssons europapolitiska analys av EU:s roll inom global hälsa på Sieps webbplats.